In eerdere bijdragen in deze blogserie zijn de basisbeginselen van de Woo en de uitzonderingsgrond voor persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 5.2 Woo) behandeld. In deze bijdrage staan twee andere, veelgebruikte uitzonderingsgronden centraal: artikel 5.1, eerste lid, onder d, en artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo. Beide gronden zien op de bescherming van persoonsgegevens, maar zij verschillen fundamenteel van karakter. De eerste is absoluut, de tweede vergt een afweging.
Twee gronden, één doel
De Woo kent een gelaagd stelsel van uitzonderingsgronden. Artikel 5.1, eerste lid, bevat absolute uitzonderingsgronden: zodra vaststaat dat het daarin genoemde belang aan de orde is, is er geen ruimte meer voor een belangenafweging. Artikel 5.1, tweede lid, bevat relatieve uitzonderingsgronden, waarbij het belang van openbaarmaking moet worden afgewogen tegen het te beschermen belang. Het verschil is bepalend voor de ruimte die het bestuursorgaan heeft, alsook voor de motivering van de beslissing die het neemt.
Onderdeel d van artikel 5.1, tweede lid, beschermt bijzondere persoonsgegevens (zoals aan de orde in artikel 9 AVG, paragraaf 3.1 UAVG) en strafrechtelijke persoonsgegevens (artikel 10 AVG, paragraaf 3.2 UAVG). Onderdeel e van het tweede lid beschermt de persoonlijke levenssfeer in bredere zin.
Absolute weigeringsgrond: bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens (eerste lid, sub d)
Artikel 5.1, eerste lid, onder d, Woo verbiedt openbaarmaking van bijzondere categorieën persoonsgegevens. Hieronder vallen gegevens waaruit ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen of het vakbondslidmaatschap blijken, alsmede genetische gegevens, biometrische gegevens, gezondheidsgegevens en gegevens over seksueel gedrag of seksuele gerichtheid. Daarnaast vallen onder deze grond persoonsgegevens van strafrechtelijke aard: gegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen, strafbare feiten en daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen.
Het absolute karakter brengt mee dat wanneer het bestuursorgaan vaststelt dat dergelijke gegevens in een document voorkomen, de openbaarmaking van die gegevens in beginsel zonder nadere afweging moet worden geweigerd. Op deze regel bestaan wel uitzonderingen: openbaarmaking is mogelijk indien de betrokkene uitdrukkelijke toestemming geeft of de betrokkene de gegevens zelf al openbaar heeft gemaakt.
In de praktijk komt deze grond voor bij documenten die informatie over gezondheid of disciplinaire maatregelen bevatten. Denk aan re-integratiedossiers, meldingen van grensoverschrijdend gedrag of ziekteverzuimregistraties. Zodra dergelijke gegevens in een document worden aangetroffen, is het bestuursorgaan in beginsel verplicht openbaarmaking daarvan te weigeren. Dat neemt niet weg dat informatie over een integriteitsschending, het onderzoek daarnaar en de eventuele (disciplinaire) bestraffing wordt beoordeeld onder de relatieve grond van de persoonlijke levenssfeer (art. 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, Woo, eventueel in combinatie met onder i), waarbij wél een belangenafweging moet plaatsvinden tussen het algemeen belang van openbaarheid en het privacybelang van de betrokkene.
Relatieve weigeringsgrond: de persoonlijke levenssfeer (tweede lid sub e)
Artikel 5.1, tweede lid, onder e, Woo bepaalt dat openbaarmaking van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Deze grond ziet op andere dan bijzondere persoonsgegevens, zoals: namen, e-mailadressen, telefoonnummers, functieaanduidingen in combinatie met andere identificerende gegevens, of meer inhoudelijke informatie die tot een persoon herleidbaar is.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hanteert als maatstaf voor de toepasselijkheid van deze grond dat de informatie herleidbaar moet zijn tot de betrokken persoon. Dat is het geval wanneer informatie op zichzelf of in combinatie met andere informatie zonder onevenredige inspanning tot die persoon is te herleiden. Het kan daarbij gaan om unieke details binnen het geheel van omstandigheden waarin de identificeerbare persoon verkeert, dan wel om een samenstel van gegevens dat onmiskenbaar naar die persoon verwijst (zie bijvoorbeeld: ABRvS 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2622).
De belangenafweging
Anders dan bij de absolute grond van het eerste lid, moet het bestuursorgaan bij toepassing van artikel 5.1, tweede lid, onder e, Woo een belangenafweging maken. Het uitgangspunt van de Woo – openbaarheid is regel – weegt daarbij zwaar. De bestuursrechter toetst zonder terughoudendheid of het belang van de persoonlijke levenssfeer zich voordoet, maar toetst de afweging tussen dat belang en het algemeen belang bij openbaarmaking terughoudend, oftewel of het bestuursorgaan zich redelijkerwijs op standpunt kan stellen dat het belang van openbaarmaking al dan niet opweegt tegen het belang van de persoonlijke levenssfeer (ABRvS 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6388).
Een belangrijk element in die afweging is de aard van de informatie. Zo heeft de Afdeling geoordeeld dat gedetailleerde, in vertrouwen verstrekte informatie over het persoonlijke leven van gedupeerde ouders in de toeslagenaffaire zodanig privacygevoelig is, dat het belang van openbaarmaking daartegen niet opweegt, ook niet wanneer die informatie zou worden geanonimiseerd (ABRvS 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4525).
Wanneer het bestuursorgaan vreest voor negatieve gevolgen van openbaarmaking voor de persoonlijke levenssfeer van betrokkene, moet het aannemelijk maken dat sprake is van een concreet en actueel risico dat die gevolgen intreden. Een algemene vrees is onvoldoende (ABRvS 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:489).
Beroepsmatig handelen en functioneel optreden
Het uitgangspunt in de rechtspraak is dat openbaarmaking van informatie die betrekking heeft op beroepsmatig handelen van personen niet kan worden geweigerd ter eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Maar de precieze invulling van dit criterium vergt nuancering. De Afdeling hanteert als vaste lijn dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de verzoeker aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt (ABRvS 10 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4322).
De vraag of sprake is van ‘in de openbaarheid treden wegens functie’ hangt onder meer af van de mate waarin de betreffende functie is gericht op het externe functioneren van het orgaan en van het niveau waarop de betrokkene binnen de organisatie werkzaam is. Daarbij geldt bijvoorbeeld voor ambtsdragers en bestuurders dat openbaarmaking eerder aan de orde is vanwege de publieke vertegenwoordigende rol. Bij een burgemeester wiens gedragingen aanleiding zijn voor onderzoek en bespreking in de raad, staat de persoonlijke levenssfeer niet zonder meer aan openbaarmaking in de weg. Het bestuursorgaan moet bij wethouders en ambtenaren bovendien de mogelijkheid betrekken dat anonimisering openbaarmaking mogelijk maakt zonder de persoonlijke levenssfeer aan te tasten (ABRvS 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6388). Ten aanzien van ‘gewone werknemers’ is dat anders. Zo geldt bijvoorbeeld dat de enkele omstandigheid dat de medewerker weleens contact heeft met personen buiten de organisatie, nog niet maakt dat hij wegens zijn functie in de openbaarheid treedt (ABRvS 15 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2063). Beslissend is welke functie de medewerker uitoefende ten tijde van de totstandkoming van het document.
De verhouding tot de AVG
De Woo en de AVG staan niet los van elkaar. Openbaarmaking van persoonsgegevens is een verwerkingshandeling in de zin van de AVG en vergt dus een rechtmatige grondslag. Wanneer een bestuursorgaan op grond van de Woo persoonsgegevens openbaar maakt, berust die verwerking op artikel 6, eerste lid, onder c, AVG: de verwerking is noodzakelijk om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust. De Woo vormt dan de wettelijke plicht die de verwerking legitimeert.
De omgekeerde situatie is eveneens relevant: indien de betrokkene instemt met openbaarmaking van zijn persoonsgegevens, is de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, Woo niet langer van toepassing. Onder de Wob volgde dit rechtstreeks uit de wet zelf, maar onder de Woo is het de AVG die deze consequentie draagt: artikel 6, eerste lid, onder a, AVG rechtvaardigt de verwerking wanneer de betrokkene toestemming heeft gegeven.
Voor bijzondere persoonsgegevens en strafrechtelijke gegevens (artikel 5.1, eerste lid, sub d Woo) is de samenhang met de AVG nog pregnanter: de categorieën worden rechtstreeks ontleend aan de artikelen 9 en 10 AVG en de bijbehorende bepalingen in de UAVG. Dat geldt ook voor het burgerservicenummer. Het BSN is een nationaal identificatienummer als bedoeld in artikel 46 UAVG en kan onder geen enkele omstandigheid openbaar worden gemaakt. Zelfs niet met uitdrukkelijke toestemming van de betrokkene, omdat de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer daarvoor geen ruimte laat.
Kortom, bij de behandeling van een Woo-verzoek dat persoonsgegevens betreft, dient het bestuursorgaan steeds twee sporen te bewandelen. Enerzijds de Woo-toets: welke weigeringsgrond is van toepassing en hoe valt de belangenafweging uit? Anderzijds de AVG-toets: is er een rechtmatige grondslag voor de verwerking en is voldaan aan de beginselen van doelbinding, minimale gegevensverwerking en proportionaliteit? Beide sporen zijn complementair en kunnen niet los van elkaar worden beoordeeld.
Samenloop en praktische tips
In de praktijk komt het regelmatig voor dat in één document zowel bijzondere persoonsgegevens als ‘gewone’ persoonsgegevens voorkomen. Het bestuursorgaan moet per passage of gegeven bepalen welke grond van toepassing is. Voor bijzondere persoonsgegevens volstaat de vaststelling dát het om dergelijke gegevens gaat; voor gewone persoonsgegevens moet worden gemotiveerd waarom het belang van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Daarbij moet het bestuursorgaan steeds betrekken of gedeeltelijke openbaarmaking – door middel van het weglakken van namen of andere identificerende gegevens – een middenweg biedt die zowel het belang van openbaarheid als dat van de privacy dient.
Ten slotte: voor informatie die ouder is dan vijf jaar geldt op grond van artikel 5.3 Woo een verzwaarde motiveringsplicht. Het bestuursorgaan moet in dat geval motiveren waarom het belang van de persoonlijke levenssfeer ondanks het tijdsverloop nog steeds zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarheid (zie bijvoorbeeld: ABRvS 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6388).
Vragen?
Heeft u als bestuursorgaan een Woo- en/of AVG-kwestie in behandeling en heeft u vragen over het daarover te nemen besluit? Met haar brede ervaring met deze specifieke regelgeving helpt Capra u graag verder! In geval van vragen kunt u zich wenden tot ondergetekende of natuurlijk uw vaste contactpersoon.
