Kiest u maar: ontslag of geen hogere reiskostenvergoeding meer?

Kiest u maar: ontslag of geen hogere reiskostenvergoeding meer?

Het “ravijnjaar” (van sommigen begreep ik dat ik het niet (meer) zo mag noemen) komt eraan. Hoe diep dit financiële ravijn precies is, moet nog blijken – wellicht komt er nog enige verzachting vanuit Den Haag – maar duidelijk is dat er gesneden moet worden in uitgaven. In de praktijk betekent dat vaak ook in personeelskosten.

Het laten afvloeien van medewerkers is de ‘makkelijkste’ optie. Maar heeft u al gedacht aan het aanpassen van arbeidsvoorwaarden van het zittende personeel? Zo niet (maar ook zo wel!), dan roept dat natuurlijk vragen op als “kan dat zomaar?”.

Eenzijdige wijziging van functies en vergoedingen

Stel: een middelgrote gemeente besluit in 2026 tot een herstructurering om de begroting sluitend te krijgen. Twee afdelingen worden samengevoegd tot één team Sociaal Domein, waarbij één van de twee afdelingshoofden boventallig wordt. Die leidinggevende krijgt een andere – al voor langere tijd vacante – functie aangeboden.

Van bepaalde functies worden taken afgehaald en met de vrijgekomen ruimte moet een hogere ‘target’ worden behaald. Tegelijk wordt de reiskostenvergoeding (het deel bovenop het fiscaal onbelaste) voor alle medewerkers geschrapt. De gemeente legt deze wijzigingen eenzijdig op – het moet nu eenmaal goedkoper en gedwongen ontslagen kunnen op deze wijze worden voorkomen. Mag dat?

Eenzijdig wijzigen: wat zegt de wet?

In principe kan een werkgever arbeidsvoorwaarden niet eenzijdig veranderen zonder instemming van de werknemer. Een arbeidsovereenkomst is tenslotte een contract, waarbij als uitgangspunt geldt: afspraak is afspraak. Maar de wet kent één uitzondering op dit adagium: het eenzijdig wijzigingsbeding (artikel 7:613 BW). Zo’n beding – meestal opgenomen in de arbeidsovereenkomst – geeft de werkgever de bevoegdheid om een arbeidsvoorwaarde eenzijdig te wijzigen. Maar ook dit is geen vrijbrief: de werkgever moet een zwaarwegend belang hebben bij de wijziging, zodanig dat het belang van de werknemer dat door de verandering wordt geschaad, naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid moet wijken voor dat werkgeversbelang. Met andere woorden: de noodzaak voor de werkgever moet groot genoeg zijn om de nadelen voor de werknemer te rechtvaardigen. Vaak gaat het om bedrijfseconomische redenen, zoals ernstige financiële problemen.

In de praktijk ontbreekt een expliciet wijzigingsbeding vaak – zeker bij overheidswerkgevers. Toen in 2020 de Wnra in werking trad en ambtenaren een arbeidsovereenkomst kregen, is aan zittend personeel meestal géén nieuw contract met zo’n wijzigingsbeding aangeboden. Zonder wijzigingsbeding zijn er toch nog wel mogelijkheden om van een werknemer te verlangen dat die akkoord gaat met een wijzigingsvoorstel van de werkgever. De werkgever kan dan een beroep doen op de norm van het “goed werkgever-/werknemerschap” (7:611 BW). De lat ligt dan wel hoog: er geldt een “driedubbele redelijkheidstoets” (uit het Stoof/Mammoet-arrest):

1. Is er sprake van nieuwe omstandigheden die nopen tot een wijziging van de arbeidsvoorwaarden (bijvoorbeeld een reorganisatie of financiële noodzaak)?
2. Is het wijzigingsvoorstel van de werkgever redelijk onder die omstandigheden? Denk aan inhoud, mate van ingreep, compensatie of overgangsregeling voor de werknemer; en
3. Kan van de werknemer in redelijkheid worden verlangd dat hij het voorstel accepteert? Hierbij weegt mee hoe ingrijpend de gevolgen voor de werknemer zijn en wat de eventuele voordelen of noodzakelijkheden zijn.

Al deze vragen moeten positief worden beantwoord voordat een werknemer verplicht kan worden om mee te werken aan een wijzigingsvoorstel. In bovenstaand voorbeeld zal de werkgever dus moeten aantonen dat de financiële situatie zó nijpend is (gewijzigde omstandigheid) dat het schrappen van (bijvoorbeeld) de aanvullende reiskostenvergoeding, het jaarlijkse personeelsuitje of de gratis lunch in de kantine redelijk en noodzakelijk is. Zuivere financiële motieven kúnnen een zwaarwegend belang opleveren, maar vormen niet automatisch een carte blanche. Uit rechtspraak blijkt bijvoorbeeld dat zelfs bij aantoonbare financiële nood niet iedere (forse) demotie of verlaging van arbeidsvoorwaarden van een individu als “redelijk” wordt gezien. De ‘pijn’ moet eerlijk worden verdeeld. Werkgevers doen er daarom verstandig aan om bij dergelijke ingrepen te zoeken naar flankerende maatregelen: bijvoorbeeld een afbouwregeling voor het verlies van bepaalde inkomsten of een versoberd kerstfeest.

Let op: een collectieve maatregel (zoals het voor alle medewerkers afschaffen van een vergoeding) valt juridisch gezien óók onder het bovenstaande kader. Ook dan is instemming van ieder individueel personeelslid eigenlijk vereist, tenzij een wijzigingsbeding kan worden ingeroepen of de wijziging redelijkerwijs van iedereen gevergd kan worden. In de praktijk proberen werkgevers in zo’n geval vaak tot overeenstemming te komen met vakbonden. Kortom, eenzijdig sleutelen aan arbeidsvoorwaarden is niet eenvoudig.

De rol van de ondernemingsraad

Afhankelijk van de voorgenomen wijzigingen heeft de ondernemingsraad (OR) een belangrijke rol. Het samenvoegen van afdelingen of het anders indelen van functies kan gelden als een belangrijke wijziging in de organisatie. Omdat zo’n besluit meestal zal vallen onder het zogenaamde “primaat van de politiek” zal de OR mogelijk niet formeel een recht op advies hebben op grond van artikel 25 Wet op de ondernemingsraden (WOR), maar er kan in die gevallen wel een “informeel advies” gevraagd worden, zoals ook blijkt uit de jurisprudentie van de Hoge Raad (HR 22 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:397). Het advies van de OR moet (nog) mee kunnen wegen in het uiteindelijke besluit, zodat het (tijdig) betrekken van de OR noodzakelijk is. Neem de OR in een vroeg stadium mee in de plannen, nog voordat alles in beton is gegoten. Wie weet komt de OR zelfs met een alternatief.

Conclusie

Het “ravijnjaar” dwingt gemeenten mogelijk tot pijnlijke maatregelen, maar dat hoeft niet altijd gedwongen ontslag in te houden. Ook het aanpassen van arbeidsvoorwaarden kan financieel wat lucht geven – al is het niet eenvoudig. Het kan wel lonen om de bestaande arbeidsvoorwaarden tegen het licht te houden. Waar zit ruimte? Welke vergoedingen of regelingen worden bovenop de cao aangeboden? Waar zitten structurele (hoge) kosten zonder dat die uit de cao volgen? Een scherpe analyse van zulke “extra’s” kan een begin zijn van een set besparingsmaatregelen die wellicht minder ingrijpend is dan ontslag.

Heeft u vragen over een (naderende) organisatiewijziging of over de mogelijkheid van het (eenzijdig) wijzigen van arbeidsvoorwaarden? Of dienen wij mee te kijken naar regelingen? Of wordt het tijd voor een cursus over dit onderwerp, dat onder meer aan de orde komt in onze Verdiepende Leergang Publiek Arbeidsrecht? Neem contact met mij of uw vaste contactpersoon binnen Capra op.

Tom Koomen