Nu al een interessante uitspraak over publiek arbeidsrecht

Blog Publiek Arbeidsrecht?

Wat kunt u van deze blog verwachten? Wij willen u informeren over arbeidsrechtelijke uitspraken ten aanzien van ambtenaren, in de zin van de Ambtenarenwet 2017 (die per 1 januari 2020 in werking is getreden). Het civiele arbeidsrecht is nu op deze ambtenaren van toepassing. Die ambtenaren zijn en blijven echter bijzondere werknemers, met specifieke regels en arbeidsvoorwaarden. Dat volgt bijvoorbeeld uit de Ambtenarenwet 2017 (integriteitsregels c.a.), de Werkloosheidswet (eigen risicodragerschap), de Wet normering topinkomens, de verplichte deelname aan het ABP-pensioenfonds, het primaat van de politiek bij medezeggenschapskwesties, de toepasselijkheid van algemene beginselen van behoorlijk bestuur (artikel 3:14 BW) en natuurlijk specifieke cao-bepalingen in de verschillende overheidssectoren (bijvoorbeeld over bovenwettelijke uitkeringen).

Hoe zullen kantonrechters, gerechtshoven en de Hoge Raad omgaan met kwesties ten aanzien van ambtenaren en vraagstukken op deze terreinen? Wij houden u in deze blog op de hoogte!

De vraag was en is natuurlijk hoe lang het duurt voor er in 2020 een eerste uitspraak van een civiele rechter bekend wordt over een ambtenaar. Ook u kijkt er ongetwijfeld naar uit. Bijzonder is dat er reeds eind 2019 een uitspraak is gedaan door een kantonrechter die gaat over één van de hiervoor genoemde onderwerpen. Het is een uitspraak van de kantonrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 29 november 2019. Daarin werpt de normalisering zijn schaduw vooruit. De uitspraak is gepubliceerd op 18 december 2019.

Blog Publiek Arbeidsrecht: Ontbinding op de g-grond

In deze zaak gaat het over een verzoek om ontbinding op de g-grond van de arbeidsovereenkomst van een werknemer in dienst van het Interprovinciaal Overleg (IPO). De werknemers bij het IPO zijn geen ambtenaar en daarom had deze werknemer al voor de normalisering een arbeidsovereenkomst. Op deze arbeidsovereenkomst waren wel de ‘Regeling aanvullende voorziening bij werkloosheid’ (Regeling AVW) en bepalingen uit de ‘Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies’ (CAP) van toepassing. Het gaat dus niet om de Cao Provinciale Sector, die nu (vanaf 1 januari 2020) geldt, maar om ‘oude’ ambtelijke rechtspositieregelingen. Bijzonder is dat deze regelingen van toepassing waren verklaard op een civiele arbeidsovereenkomst, maar dat kwam in de (semi) publieke sector wel vaker voor en is ook toegestaan. De ‘vertaling’ van zo’n regeling naar het civiele arbeidsrecht kan wel lastig zijn, zo blijkt eens temeer uit deze uitspraak.

Het IPO vroeg dus de arbeidsovereenkomst te ontbinden, primair wegens disfunctioneren (d-grond) en subsidiair wegens van een verstoorde arbeidsverhouding (g-grond). Volgens de kantonrechter was een ontbinding op de d-grond niet mogelijk, omdat het verbetertraject veel te kort had geduurd. Omdat er wel sprake was van verstoorde verhoudingen werd wel op de g-grond ontbonden. De uitspraak is ook op deze onderdelen interessant en daarover zou het nodige te zeggen zijn, maar omdat een en ander buiten het bestek van deze blog valt laten wij dat achterwege.

Aanspraak op een bovenwettelijke uitkering

Relevant is de uitspraak voor ons met name voor wat betreft de vraag of er aanspraak bestond op een bovenwettelijke uitkering. Vragen daarover zullen waarschijnlijk een belangrijke rol gaan spelen in de toekomstige jurisprudentie over de ontbinding van arbeidsovereenkomsten van ambtenaren. En in het verlengde daarvoor bij schikkingsonderhandelingen.

Dat het IPO het primair op de grond ‘disfunctioneren’ probeerde zal vast iets te maken hebben gehad met het feit dat deze grond op basis van de toepasselijke regelingen in ieder geval geen aanspraak gaf op een bovenwettelijke uitkering (NB in de sector gemeenten ligt dat ingewikkelder). Die poging slaagde dus niet.

Hoe zit het dan met de uitkeringsaanspraken bij de g-grond? Uit de uitspraak blijkt dat het IPO hierover zelf twijfelde. Dat is ironisch, nu deze werkgever zelf de werkgeversorganisatie is die (als contractspartij) betrokken is bij de totstandkoming de CAP en de Cao Provinciale Sector!

Wat oordeelt dan de kantonrechter?

Die wijst op artikel 2 lid 3 van de Regeling Aanvullende Voorzieningen (AVW) en naar de in 2018 gewijzigde CAP. Over het hoofd is gezien dat de regeling AVW in 2019 al was vervallen (dat staat namelijk in artikel 13.3 van de CAP 2018). De kantonrechter had daarom beter kunnen verwijzen naar artikel 11.4.1, lid 3 van de in 2018 gewijzigde CAP, maar inhoudelijk maakt dat geen verschil. Uit beide artikelen volgt dat de ambtenaar bij ontslag op grond van artikel 11.1.1, sub o van de CAP (ontslag ‘op overige gronden’) recht heeft op een aanvullende voorziening die ‘naar het oordeel van Gedeputeerde Staten met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten’. Daaraan wordt toegevoegd: “Deze voorziening is in geen geval minder dan de aanspraak bij reorganisatieontslag.”

Dat brengt ons bij de hamvraag. Staat een ontbinding op de g-grond (verstoorde verhoudingen) voor wat betreft de uitkeringsrechten gelijk aan een ‘ontslag op overige gronden’? Zeker is dat op voorhand niet. Het ontslagrecht kent immers ook de h-grond (‘andere omstandigheden’) en in de CAO Provinciale Sector is het recht op een bovenwettelijke uitkering van het oude “overige gronden” vertaald naar de h-grond en niet naar de g-grond (artikel 10.4.1 van de Cao).

Wat doet dan de kantonrechter? Die kwalificeert een ontbinding op de g-grond in dit geval toch als een ontbinding op andere gronden in de zin van de oude CAP. De werknemer kreeg dus een bovenwettelijke uitkering toegekend. Terecht overweegt de rechter dat onder het ambtenarenrecht van het ontslag op andere gronden gebruikt gemaakt kon worden bij verstoorde arbeidsverhoudingen. Dat was inderdaad de praktijk. In de meeste gevallen ging het bij een ontslag op overige gronden immers om verstoorde verhoudingen, zoals blijkt uit de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep over deze ontslaggrond.

Hoe komt de kantonrechter tot zijn oordeel?

Cruciaal is de volgende overweging: “Aan de toekomstige CAP kan IPO echter geen argument ontlenen op grond waarvan verweerster ook nu al geen aanspraak meer zou hebben op een bovenwettelijke uitkering.” Hiermee – zie vooral de woorden “ook nu al” – lijkt de kantonrechter te zeggen dat op basis van de nieuwe provinciale cao bij een ontslag wegens verstoorde verhoudingen geen aanspraak bestaat op een bovenwettelijke uitkering. De vraag is of cao-partijen in de provinciale sector werkelijk hebben bedoeld om de g-grond uit te sluiten van het recht op een bovenwettelijke uitkering. Dat valt te betwijfelen, aangezien met de omzetting van de CAP naar Cao Provinciale Sector geen beleidsinhoudelijke veranderingen zijn beoogd. Mogelijk zal op enig moment door cao-partijen hierover nog gesproken worden maar zolang er niet meer duidelijkheid wordt geboden zullen we het moeten doen met de tekst van de huidige cao.

Op basis van “de letter” van de cao is volstrekt duidelijk dat de g-grond niet leidt tot een bovenwettelijke uitkering. Daarbij is van belang dat bij de uitleg van een cao-bepaling niet de zogenaamde ‘Haviltex-norm’ geldt, maar de veel striktere ‘CAO-norm’. Hierbij zijn de bewoordingen van de bepalingen, gelezen in het licht van de hele tekst, in beginsel van doorslaggevende betekenis. Dat betekent niet dat de bepalingen steeds uitsluitend grammaticaal moeten worden uitgelegd, maar wel dat uitleg alleen kan plaatsvinden op basis van de naar objectieve maatstaven kenbare bedoeling van partijen. De advocaat van een provincieambtenaar zal daarom in toekomstige zaken van goeden huize moeten komen om op basis van de huidige tekst, bij een ontbinding op de g-grond, toch een bovenwettelijke uitkering voor elkaar te krijgen. Wellicht zou het nog te proberen zijn door in de vorm van een billijke vergoeding een bovenwettelijke uitkering te vorderen. Ook die variant was aan de orde in de hier besproken uitspraak, maar daaruit blijkt maar weer eens dat deze vergoeding niet snel toegewezen zal worden. Hiervoor is immers ernstig verwijtbaar handelen van de werkgever vereist, en dat is niet zomaar aan de orde.

Interessanter is nog hoe het zit met de bovenwettelijke uitkeringsrechten in geval van ontbinding op de nieuwe i-grond. Ook die grond wordt niet genoemd in artikel 10.4.1 van de Cao. Maar wat geldt er als de verstoorde verhoudingen van de g-grond een substantieel onderdeel uitmaken van een uiteindelijke i-grond? De provinciale cao laat deze vraag onbeantwoord en voor de Cao Gemeenten geldt dat ook.

Een onbesproken vraag

Ten slotte nog een vraag die door de kantonrechter (ten onrechte) helemaal niet besproken is. De CAP (en nu ook de cao Provinciale Sector) spreekt niet sec over het recht op een bovenwettelijke uitkering, maar over een voorziening die redelijk is te achten. Dat kan uitdrukkelijk ook méér zijn dan het gegarandeerde (standaard) recht op een bovenwettelijke uitkering. Uit de cao blijkt niet dat de werkgever alleen iets extra’s hoeft toe te kennen als sprake is van ernstig verwijtbaar handelen. De vraag die aan de orde is, of had moeten zijn, is of er door de werkgever een passende voorziening is getroffen in de zin van de cao. Ook daarover zullen kantonrechters zich in aankomende zaken het hoofd mogen pijnigen. Leuke vraag in dat verband is of daarbij nog een rol is weggelegd voor de gestandaardiseerde rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep dat een “plus” op de standaarduitkeringsrechten in dit soort gevallen alleen vereist is als de werkgever een “overwegend aandeel” had in het ontslag, en dat die plus wordt berekend aan de hand van de zogenaamde CRvB-formule.

En zo maakt een uitspraak uit 2019 duidelijk dat er genoeg te doen is in het publieke arbeidsrecht in 2020!

Marien Korevaar en Gerdin Boelens

Wilt u op de hoogte blijven van onze laatste blogs over Publiek Arbeidsrecht? Volg dan Capra Advocaten op LinkedIn of op Twitter of schrijf u in voor onze nieuwsbrief.