Dilemma voor gemeenschappelijke regelingen: het invoeren van een zienswijzemogelijkheid bij besluiten

Per 1 juli 2022 is de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in werking getreden ter verbetering van de lokale democratie. In een eerder artikel heb ik op hoofdlijnen uiteengezet wat er allemaal wijzigt. Stilzitten is er niet bij. Elke gemeenschappelijke regeling (GR) zal moeten worden gewijzigd.

Een aantal wijzigingen is direct na inwerkingtreding ingegaan. Voor een aantal andere wijzigingen krijgen gemeenschappelijke regelingen en hun deelnemers tot 1 juli 2024 de tijd om hun GR aan te passen. Een daarvan is de verplichting om in de GR afspraken te maken over het al dan niet invoeren van een extra zienswijzemogelijkheid voor leden van de vertegenwoordigende organen bij besluiten van de besturen van de gemeenschappelijke regeling.

Zienswijzemogelijkheid besluiten

Op dit moment bestaat alleen de verplichte zienswijzeprocedure bij de begroting, maar uiterlijk 1 juli 2024 moet duidelijk zijn of een verplichte zienswijzeprocedure ook geldt voor bepaalde andere besluiten. De keuze kan ook zijn, dat geen besluiten vatbaar zijn voor een zienswijze.

De nieuwe Wgr verplicht om iets te regelen over de zienswijze bij besluiten en de wijze waarop de zienswijze gegeven kan worden.

Het (dagelijks) bestuur zal moeten uitleggen hoe met een zienswijze wordt omgegaan. Volgens de regering dient dit tijdig voor het nemen van het daadwerkelijke besluit te gebeuren, zodat de deelnemers de kans hebben hierover in gesprek te gaan met hun eigen vertegenwoordiger in het samenwerkingsverband (Kamerstukken I 2021/22, 35 513, C, p. 11).

Agendasetting en route

1 juli 2024 lijkt nog ver, maar dat is het niet als het gaat om de agendasetting met betrekking tot de implementatie. Hierbij speelt als eerste de vraag wie het initiatief neemt (de griffies, een centrumgemeente of de GR zelf), en als tweede de vraag wat de besturen en hun deelnemers willen. Vandaar dat het zonder meer verstandig is om de herziening van de Wgr nu al aan de orde te stellen. Voor het vormgeven van concrete voorstellen tot besluitvorming zal naar mijn inschatting meer tijd nodig zijn.

Omdat de vertegenwoordigende organen (gemeenteraden, provinciale staten en algemene besturen van waterschappen) hier in de regel eenvoudigweg niet de tijd voor hebben, kunnen – zo stel ik mij dat voor – de eerste verkenningen plaatsvinden in een (ambtelijke) werkgroep. Door de deelnemers vroeg mee te nemen in de voorstellen vanuit deze werkgroep, worden zij niet pas kort voor medio 2024 onder tijdsdruk gedwongen tot keuzes die nu eenmaal aandacht en tijd vragen.

Welke besluiten

Om welke besluiten gaat het dan? De memorie van toelichting geeft zelf voorbeelden van besluiten waarvoor de zienswijzemogelijkheid kan worden toegepast. Dat betreffen besluiten met een aanzienlijk financieel belang of een politiek gevoelig karakter en besluiten over beleidsmatige keuzes (Kamerstukken II 2019/20, 35 513, 3, p. 10). Het gaat met andere woorden om grote, majeure besluiten. Voor welke besluiten een zienswijzemogelijkheid bestaat, heeft de regering overgelaten aan de gemeenschappelijke regeling en haar deelnemers.

De regering zegt over de toekenning van deze bevoegdheid verder het volgende:
“Juist de besluiten die na het treffen van een regeling genomen worden, kunnen (budgettaire) gevolgen hebben voor de deelnemende gemeenten. Het past bij de kaderstellende en controlerende rol van de raad een uitspraak te kunnen doen over dergelijke besluiten voordat deze genomen worden. De zienswijze bij het treffen van een regeling, verzekert dat de raad vooraf kan aangeven hoe de raad betrokken wil zijn bij de samenwerking. Beide zienswijzen hebben dus een andere versterking van de positie van de gemeenteraad als gevolg.” (Kamerstukken I 2021/22, 35 513, C, p. 14).

Voor (een deel van de) besluiten met een aanzienlijk financieel belang hoeft volgens mij niet per se gebruik gemaakt te worden van de extra zienswijzemogelijkheid. Het bestuur van het samenwerkingsverband deelt met de gebruikelijke kadernota en ontwerpbegroting jaarlijks de verwachte ontwikkelingen. De deelnemers kunnen bij de ontwerpbegroting hun zienswijze inbrengen. Deze zienswijzemogelijkheid ondervangt in hoge mate al wat er aan besluitvorming met een aanzienlijk financieel belang gaat plaatsvinden.

Voor beleidsarme taken (taken met louter een uitvoerend karakter) zie ik evenmin aanleiding om gebruik te maken van de extra zienswijzemogelijkheid. De zienswijzemogelijkheid lijkt mij met name bedoeld voor gemeenschappelijke regelingen met beleidsrijke taken. Belastingsamenwerkingsverbanden vallen hier naar mijn mening bijvoorbeeld niet onder, samenwerkingsverbanden binnen de jeugdzorg in de regel wel.

Het laatste woord

Het al dan niet invoeren van een extra zienswijzemogelijkheid bij besluiten is uiteindelijk voorbehouden aan de vertegenwoordigende organen (gemeenteraden, provinciale staten en algemene besturen van waterschappen). Zij dienen in te stemmen met de verplichte aanpassing van de GR en hebben dus het laatste woord over welke voorgenomen besluiten eerst aan een zienswijze worden onderworpen.

Doorgeschoten balans?

De zienswijze bij besluiten kan ertoe leiden dat de formele besluitvormingsprocedure heel lang gaat duren, ongeacht of besluiten urgent zijn. Er zal een redelijke termijn (zes weken?) moeten zijn waarbinnen deelnemers hun zienswijze op een voorgenomen besluit kunnen indienen. Het (dagelijks) bestuur zal hierover een ei moeten leggen. En vervolgens dient – volgens de wetgever – er de gelegenheid te zijn voor de deelnemers om met de eigen vertegenwoordiger over het geheel aan zienswijzen en de reactie van het bestuur te spreken.

Is de balans doorgeslagen? Een snelle besluitvorming lijkt er niet meer in te zitten, tenzij alle deelnemers akkoord gaan met korte zienswijzetermijnen. De balans tussen meer democratische legitimatie en efficiency van de samenwerking is hiermee wellicht uit evenwicht. Is de kaderstellende en controlerende rol van de vertegenwoordigende organen niet al voldoende geborgd, in die zin dat zij, ook als er geen zienswijze is afgesproken, hun vertegenwoordiger altijd ter verantwoording kunnen roepen?

Hulp nodig?

Hulp nodig bij de implementatie van de nieuwe Wgr? Neem contact op met ons Expertteam Bestuurlijke Samenwerking. Stuur ons dan een mail en we nemen contact met u op.

Sjoerd Richters