Integriteit politiek ambtsdragers: heikel onderwerp

Vlak voor het VNG-congres zijn er twee gerechtelijke uitspraken gepubliceerd die beide betrekking hebben op integriteit van politiek ambtsdragers, in dit geval een (ex-)wethouder en een raadslid. In beide gevallen was sprake van (de verdenking van) schending van integriteitsregels. In het ene geval ging het om een kwestie die aan de bestuursrechter werd voorgelegd en in het andere geval, dat in de publiciteit veel meer stof heeft doen opwaaien, om een strafrechtelijke procedure. Aangezien het een goed gebruik is om in publicaties de betrokken personen niet met naam en toenaam te vermelden, alleen al vanwege het feit dat de beide uitspraken zijn geanonimiseerd, laat ik die vermelding ook hier achterwege, zij het dat voor één van de beide procedures geldt dat bij lezing onmiddellijk duidelijk wordt om wie het gaat, vanwege de publicitaire aandacht voor de betreffende zaak. Wat was er aan de hand en hoe werd geoordeeld door de betrokken rechterlijke instanties?

Nevenactiviteit raadslid: verboden handeling

Laat ik beginnen met de meest eenvoudige zaak, wat onmiddellijk al de vraag oproept waarom de Raad van State hieraan te pas moest komen. Het betrof de kwestie van een raadslid dat zich presenteerde als gemachtigde van een sportvereniging in een geschil tussen die vereniging en het gemeentebestuur. De commissie Bezwaarschriften weigerde het raadslid als gemachtigde te accepteren. Het ging om een bezwaarprocedure naar aanleiding van een bestuurlijke boete op grond van de Drank- en horecawet aan de betreffende sportvereniging. De commissie weigerde het raadslid als gemachtigde in die procedure te laten optreden, omdat dit optreden geldt als een verboden handeling. In zo’n situatie kan de gemachtigde worden geweigerd vanwege ernstige bezwaren in de zin van artikel 2:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ging volledig mee in dit betoog en overwoog dat inderdaad sprake was van een verboden handeling, als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Gemeentewet. In casu ging het om een zaak tussen de sportvereniging en de commissie Bezwaarschriften, in deze procedure een bestuursorgaan als bedoeld in de Awb. Hoewel de Afdeling dat niet met zoveel woorden overweegt, had het voor de hand gelegen dat het raadslid zich überhaupt niet met deze kwestie had bemoeid, en al helemaal niet als gemachtigde. Zoals gezegd, is het merkwaardig dat deze kwestie tot in de hoogste instantie is uitgevochten, omdat je mag hopen dat aan zaken als deze aandacht wordt besteed in het kader van integriteitstrainingen, bewustwordingsgesprekken en risicoanalyses integriteit. Mochten er nog politiek ambtsdragers zijn die zich afvragen of nevenactiviteiten zoals deze geoorloofd zijn: zie Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 12 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2406.

Omkoping wethouder?

De tweede zaak heeft, zoals gezegd, meer stof doen opwaaien en heeft voorlopig geresulteerd in een arrest van het Gerechtshof Den Haag d.d. 21 juni 2024 (ECLI:NL:GHDHA:2024:1014). Afgewacht zal moeten worden of deze kwestie ook in cassatie aan de Hoge Raad wordt voorgelegd. Dat is best mogelijk, omdat uit de uitspraak van het Hof blijkt dat het Openbaar Ministerie deze zaak weliswaar niet als een ‘prestige zaak’ ziet, maar wel als een principiële kwestie, omdat de vraag voorligt of een donatie aan een politieke partij onder omstandigheden ook een gift aan de ‘ambtenaar’ achter die partij kan zijn en, zo ja, of die ‘ambtenaar’ (in dit geval een oud-wethouder respectievelijk raadslid) in zo’n geval redelijkerwijs vermoedde dat die donatie is bedoeld om hem te bewegen iets te doen. Volgens de verdediging ging het in casu om een ‘politiek’ proces, doch het Hof gaat niet mee in deze redenering, aangezien niet een politieke, maar een juridische vraag aan de orde was, in het bijzonder betrekking hebbend op artikel 363 Wetboek van Strafrecht inzake, kort gezegd, omkoping.

Het ging hier onder meer om twee politiek ambtsdragers, die eerst als raadsleden en daarna als wethouder hadden gefungeerd in de gemeente Den Haag. Zij werden geconfronteerd met de tenlastelegging dat giften waren gedaan om een relatie met hen op te bouwen, waarin zij “niet meer neutraal, vrij, onbevooroordeeld, onafhankelijk en objectief” jegens de gevers van die giften of aan hen gelieerde vennootschappen konden beslissen of om een voorkeursbehandeling te krijgen, en/of dat deze giften zijn gedaan naar aanleiding van een speciale relatie of voorkeursbehandeling.

Het Hof overwoog allereerst dat betrokkenen ambtenaren in de zin van artikel 363 Sr waren. Vervolgens overwoog het Hof dat elke gift, belofte of dienst van iets dat voor de betrokkene enige waarde heeft, als zodanig dient te gelden en dat dus een betaling aan een politieke partij een gift kan zijn als bedoeld in artikel 363 Sr, als dat ook voor de ambtenaar waarde heeft. Dergelijke giften waren hier aan de orde. Echter, omkoping kon niet worden vastgesteld, ondanks het overvloedige bewijsmateriaal dat het OM had gepresenteerd. In het dossier bevond zich een grote hoeveelheid (afgeluisterde) telefoongesprekken, SMS-berichten, WhatsApp-berichten en e-mails. In geen van deze berichten schrijft of zegt één van de verdachten uitdrukkelijk dat giften zijn gedaan vanwege een beoogde of reeds verkregen speciale relatie of voorkeursbehandeling. Het Hof gaf toe aan het OM dat enkele berichten op zichzelf als “belastend” zouden kunnen worden uitgelegd. Echter, het Hof achtte het van belang op te merken dat zorgvuldig moet worden omgegaan met het uitleggen van deze communicatie en dat ook rekening dient te worden gehouden met de mogelijkheid van een alternatieve lezing. Dit zo zijnde, concludeerde het Hof dat onvoldoende was gebleken dat voor de (hoofd)verdachte gold dat deze wist of redelijkerwijs vermoedde of moest vermoeden dat de giften zijn gedaan met het oogmerk om een speciale relatie of voorkeursbehandeling te verkrijgen of dat die giften zijn gedaan naar aanleiding of ten gevolge van een speciale relatie of voorkeursbehandeling. Evenals bij de rechtbank ging het OM dus in deze zaak bij het Hof onderuit. Omkoping werd niet bewezen geacht. Zoals gezegd, ging het om giften aan de betrokken politieke partij, de betaling van een factuur voor een website voor de partij, een factuur van Regio TV, boottochten en etentjes en de tijdelijke ter beschikking stelling van een bouwkraan voor een promotiefilmpje, gemaakt door Regio TV, waarvoor overigens geldt dat een saillant detail is dat de betrokken ex-wethouder stelde dat sprake was van een lening in plaats van een gift en dus moest worden terugbetaald. Het Hof overwoog daaromtrent: “Aan de verklaring van de verdachte op dit punt later bij de Rijksrecherche hecht het Hof weinig waarde, omdat het erop lijkt dat de verdachte tijdens die verklaring daar geen (actieve) herinnering aan had”, daarmee een uitdrukking gebruikend die veelal wordt toegerekend aan de voormalige Minister-President.

Schending ambtsgeheim

Anders dan de rechtbank, oordeelde het Hof dat er op één punt weldegelijk sprake was van een strafbaar feit en ging het zelfs over tot een veroordeling, zij het slechts een voorwaardelijke geldboete ad € 2.000,–, dit wegens schending van het ambtsgeheim. Het gaat hier om artikel 272 Sr: “Hij die enig geheim, waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift dan wel vroeger ambt of beroep verplicht is het te bewaren, opzettelijk schendt”. Van schending is sprake als geheime informatie wordt verstrekt aan een ander die tot kennisneming daarvan onbevoegd is. Het Hof geeft aan dat onder ‘enig geheim’ moet worden verstaan ‘al hetgeen bestemd is om niet bekend te worden, anders dan ter plaatse waar het door bevoegden wordt meegedeeld’. Het gaat daarbij niet alleen om de inhoud van de informatie, maar ook om de bestemming daarvan. Het gaat dan niet alleen om de aard van de informatie, maar ook om het moment waarop en de hoedanigheid waarin de geheimhoudingsplichtige (in dit geval de wethouder) hiervan kennis kreeg. Dat de aan een derde verschafte informatie voor die derde ook bij andere instanties of op andere wijze of op een ander moment verkrijgbaar zou zijn geweest, staat niet eraan in de weg dat sprake kan zijn van een geheim in de zin van dit artikel. Kortom, ook openbare informatie kan onder omstandigheden een ‘geheim’ betreffen dat op de voet van artikel 272 Sr dient te worden bewaard. In dat kader verwees het Hof ook naar de Gedragscode integriteit burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag, waarin expliciet is bepaald (zoals in alle vergelijkbare gedragscodes) dat een bestuurder geen informatie verstrekt die vertrouwelijk of geheim is. Tevens werd verwezen naar artikel 55 (oud) Gemeentewet, waarin een geheimhoudingsbepaling voorkwam die tegenwoordig is opgenomen in artikel 87 Gemeentewet, als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur. Terecht wees het Hof er in deze zaak op dat het enkele feit dat op informatie nog geen geheimhouding op grond van de Gemeentewet is opgelegd op zichzelf niet betekent dat er voor bepaalde stukken of informatie geen geheimhouding als bedoeld in artikel 272 Sr kan gelden. Een wethouder mag dus niet iets openbaar maken voorafgaand aan het moment waarop door het college officieel tot geheimhouding wordt besloten. Voor een ‘goede geheimhoudingsbeslissing’ is het belangrijk dat de burgemeester en wethouders tot die beslissing als eersten (en enigen) kennis kunnen nemen van een besluit, zoals het Hof benadrukt.

In casu ging het om een aantal schendingen van de geheimhoudingsplicht. In één van de gevallen wilde het Hof best aannemen dat het doel van de verdachte was om de hem ter beschikking staande informatie met een ander te delen, omdat hij expertise wilde inwinnen. In een ander geval ging het om het lekken van informatie aan onder meer een journalist. De wethouder verklaarde dat hij dat had gedaan om zelf te kunnen ‘shinen’. Het Hof zegt met andere woorden in de uitspraak dat dat ‘shinen’ best een legitiem doel is, maar dat dient op andere wijze bereikt te worden dan via een illegale weg.
Het Hof concludeerde: “Door zijn handelen heeft de verdachte het functioneren van het openbaar bestuur ondermijnd. De verdachte heeft de grenzen, die aan (hoge) ambtenaren worden gesteld met betrekking tot integriteit, overschreden.” Vanwege het feit dat niet eerder sprake was geweest van een veroordeling voor soortgelijke strafbare feiten en vanwege ‘de grote impact’ van deze zaak, achtte het Hof een geheel voorwaardelijke geldboete passend en geboden.

Training en bewustwording risico’s

Al met al een zeer lezenswaardige en genuanceerde uitspraak van het Hof in een principiële kwestie. Aangezien het in zaken als deze gaat om onderwerpen die het gehele openbaar bestuur raken, kan niet genoeg benadrukt worden dat deze onderwerpen (bijvoorbeeld de geheimhoudingsplicht, belangenverstrengeling, het aannemen van giften en nevenactiviteiten) met regelmaat aan de orde dienen te worden gesteld, teneinde te voorkomen dat een en ander aanleiding vormt voor een feitenonderzoek respectievelijk een gerechtelijke procedure. Juist ook in het kader van risicoanalyses integriteit en dilemmatrainingen, dienen kwesties als deze aan de orde te worden gesteld.
Voor Capra Advocaten geldt dat wij betrokken zijn bij zowel feitenonderzoeken als juridische procedures over dergelijke kwesties alsmede advisering en aanpassing van regelgeving. Daarnaast worden met grote regelmaat risicoanalyses integriteit uitgevoerd, niet alleen ten behoeve van wethouders, maar ook vele andere politiek ambtsdragers en managers die werkzaam zijn in de sectoren Overheid, Onderwijs en Zorg. Bovendien worden via Integriteit.nl trainingen verzorgd ten behoeve van zowel bestuurders als ambtenaren over integriteit in ruime zin, teneinde de bewustwording aan de zijde van betrokkenen van integriteitsrisico’s te vergroten. Dat de noodzaak daartoe groot is, blijkt alleen al uit de bovenbedoelde ‘oogst’ van de maand juni, afkomstig van twee hoge gerechtelijke colleges.

Jan Blanken