artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht definieert een besluit als een schriftelijke beslissing van een bestuurs-orgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Daarbij kan het gaan om een besluit op aanvraag van een belanghebbende of een beslissing die niet is aangevraagd en waartegen een belanghebbende mogelijk bedenkingen zal hebben. In beide gevallen moet in principe aan het nemen van zo’n primair besluit het uitbrengen van een voornemen voorafgaan, zulks met de bedoeling de belanghebbende in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze naar voren te brengen. Van een primair besluit wordt gesproken om een onderscheid aan te brengen met de beslissing op bezwaar. Tegen een primair besluit staat namelijk doorgaans in de regel niet rechtstreeks beroep open bij de administratieve rechter, maar pas nadat die beslissing in het kader van de verlengde besluitvorming integraal is heroverwogen. Dat houdt in dat een belanghebbende door bezwaar te maken eerst het bestuursorgaan dat het primaire besluit heeft genomen in de gelegenheid moet stellen die beslissing nog eens in alle opzichten tegen het licht te houden. Als daarbij niet volledig aan de belanghebbende tegemoet wordt gekomen, kan die tegen het (gedeeltelijk) na bezwaar gehandhaafde besluit beroep instellen. De rechter beoordeelt dan in principe de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar, maar kan onder omstandigheden zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen.
