Aanpassing Ontslagregeling in verband met Wnra

Per 1 januari 2020 vallen de meeste overheidswerkgevers onder de werking van het civiele arbeidsrecht. Dat betekent onder meer dat deze overheidswerkgevers, in geval van opzegging van de arbeidsovereenkomst wegens bedrijfseconomische redenen volgens artikel 7:669 lid 3 sub a BW, voortaan vooraf toestemming moeten vragen aan het UWV of de CAO-ontslagcommissie, als die is ingesteld (zoals in de sector gemeenten).

Een interessante vraag daarbij was hoe het UWV, en bij een eventueel vervolg de rechter, om zou gaan met het specifieke aspect dat bij een overheidswerkgever politieke besluiten kunnen leiden tot verval van arbeidsplaatsen.

Het was denkbaar dat, waar de arbeidsrelaties binnen de overheid ‘genormaliseerd’ worden, de overheid zich ook een kritische toets van politieke besluiten zou moeten laten welgevallen, als die de arbeidsrelaties raken. Meer voor de hand lag echter, wat mij betreft, dat de normalisering geen afbreuk kan doen aan democratisch gelegitimeerde besluiten, zoals bijvoorbeeld het besluit van een gemeenteraad dat een taak niet meer uitgevoerd wordt.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft meer duidelijkheid gegeven over de vraag hoe een verzoek om toestemming voor opzegging wegens bedrijfseconomische redenen getoetst moet worden wanneer het verval van arbeidsplaatsen het gevolg is van een democratisch genomen besluit.

De Ontslagregeling wordt aangevuld met een nieuw artikel 2a, dat bepaalt dat de overheidswerkgever moet duiden welk democratisch genomen besluit aan het verzoek ten grondslag ligt, als er tenminste zo’n besluit is. In dat geval zal UWV dat besluit als vaststaand feit aanvaarden. Het democratisch genomen besluit wordt als zodanig niet getoetst. Dat maakt de toelichting bij het artikel duidelijk. Het artikel met toelichting is hier te vinden.

De vertolking van het democratische besluit naar concrete maatregelen binnen de organisatie wordt vervolgens wel getoetst, maar terughoudend. Het UWV, de Ontslagcommissie en de rechter moeten de ruimte respecteren die de werkgever als ondernemer heeft om beslissingen te kunnen nemen in het kader van een doelmatige bedrijfsvoering. Het UWV gaat dus niet op de stoel van de ondernemer zitten, en dat geldt ook voor overheid als ondernemer.

De volgende stappen in het proces, te weten de beantwoording van de vragen of, bij krimp van functies, binnen de juiste categorie functies gekeken wordt (uitwisselbaarheid), wie vervolgens in aanmerking komt voor ontslag (afspiegelen), en of er nog alternatieven zijn, kunnen wel integraal worden getoetst.

In de toelichting staat het volgende voorbeeld: “De Gemeenteraad besluit tot bezuiniging van 300.000 euro op de begroting van het eigen personeelsbudget, het bedrag van 300.000 euro moet als vaststaand worden gezien. Waar de bezuinigingen terecht komen staat niet vast, het is nog niet bekend op welke afdeling of welke sectie de ontslagen zullen vallen. Het UWV kan dan steeds toetsen op redelijkheid, waar vinden de bezuinigingen plaats? De toepassing van het afspiegelingsbeginsel en de herplaatsingsmogelijkheden dienen nog wel te worden getoetst.”

Er zijn dus drie wijzen van toetsing te benoemen:

• Democratisch besluit van democratisch gekozen orgaan → geen toetsing
• Vertolking van dat democratisch besluit in organisatorische maatregelen → terughoudende toetsing
• Gevolgen op individueel niveau (wie?) → volledige toetsing

Interessant is de vermelding in de toelichting dat gekozen is voor de bewoording democratisch genomen besluit gekozen, om tot uitdrukking te brengen dat hiermee niet gedoeld wordt op het politiek primaat zoals opgenomen in de Wet op de ondernemingsraden.

Op het eerste gezicht lijken de begrippen democratisch genomen besluit en politiek primaat elkaar te overlappen, maar de bewuste keuze voor verschillende woorden duidt erop dat de Minister hier een verschil ziet. Dat verschil wordt niet expliciet toegelicht zodat we het moeten doen met de opmerking dat van een democratisch genomen besluit sprake is als het een besluit betreft dat genomen is door een democratisch gekozen overheidsorgaan. Daarmee lijkt het begrip ‘democratisch genomen besluit’ enger te zijn dan het begrip ‘politiek primaat’ uit de WOR.

Immers, in de Memorie van Toelichting bij artikel 46d WOR (23 551, nr. 3), waarin het politiek primaat in de WOR is verankerd, valt het volgende te lezen:
“In concreto betekent dit, dat de ondernemingsraden bij de overheid geen recht op overleg hebben over besluiten van democratisch gecontroleerde organen (kabinet en Staten-Generaal, college van burgemeester en wethouders en de raad, etc.) over de vaststelling van taken, het beleid en de uitvoering van die taken.”

In een gemeentelijke omgeving zou ik dit zo uitleggen dat een besluit tot bezuiniging door de gemeenteraad (als democratisch gekozen orgaan) niet getoetst kan worden door het UWV, maar de concrete invulling ervan door het college (als niet democratisch gekozen orgaan, maar wel democratisch gecontroleerd orgaan) als basis voor een ontslag wegens bedrijfseconomische redenen wél, ook als het gaat om besluitvorming die raakt aan de vaststelling van taken, het beleid en de uitvoering van die taken. Die toets is vervolgens wel terughoudend gelet op de vrijheid die het college, als ‘(overheids)ondernemer’, nu eenmaal heeft.

Martijn Steuten