Altruïsme of ernstig verwijtbaar handelen?

Op 7 juni 2021 werd een uitspraak gepubliceerd van de kantonrechter over een ontbindingsverzoek van de gemeente Rotterdam. Het ging om iemand die in het geniep geld had aangenomen van een aannemer en daardoor het vertrouwen van zijn werkgever was kwijtgeraakt, met als gevolg dat de gemeente van hem af wilde. De zaak trok mijn aandacht omdat de gemeente Rotterdam in het recente verleden een aantal keren het nieuws heeft gehaald met grote corruptiezaken, waarin is gebleken dat de gemeente door medewerkers voor veel geld werd beduveld. Mede naar aanleiding daarvan zijn de toch al strikte integriteitsregels in Rotterdam aangescherpt, terwijl met degenen die zich aan een schending van die regels bezondigden, streng werd afgerekend. Een aantal van die zaken heb ik als voorzitter van de bezwarencommissie langs zien komen. Vandaar mijn interesse hoe de gemeente het er in deze zaak bij de kantonrechter heeft afgebracht. Welnu, dat valt niet mee.

De feiten

Een uitvoerder (van publieke werken, wat precies staat niet in de uitspraak) bij de gemeente fungeert als tussenschakel tussen overheid en bedrijfsleven. Hij is verantwoordelijk voor de controle op opdrachten van aannemers. Uit een grootschalig onderzoek van de Rijksrecherche komt naar voren dat deze uitvoerder tussen 2014 en 2018 geld heeft ontvangen van één of meer opdrachtnemers van de gemeente, terwijl er aanwijzingen zijn dat facturen zijn opgehoogd met bedragen die deels ook voor deze uitvoerder bestemd waren. Dat leidt tot een intern onderzoek, waarin betrokkene erkent twee keer contant in een enveloppe te hebben ontvangen van een relatie van de gemeente, zonder dat aan zijn werkgever te hebben gemeld. Volgens de uitvoerder was dat geld bestemd voor een voetbalreis waarbij hij een gezamenlijke vriend zou meenemen en met het geld van de aannemer zou vrijhouden. Het onderzoeksrapport van de interne onderzoekseenheid van de gemeente vermeldt dat niet kan worden vastgesteld dat de uitvoerder hier zelf voordeel van heeft gehad, maar wel dat hij niet transparant is geweest over het feit dat hij tot twee keer toe geld heeft ontvangen van een aannemer.

Het ontbindingsverzoek

De gemeente vraagt de kantonrechter de arbeidsovereenkomst met deze uitvoerder te ontbinden, primair vanwege verwijtbaar handelen. Hij had onder geen beding een geldbedrag mogen aannemen van een relatie die hem later nodig had voor onder meer het goedkeuren van productieverantwoordingsstaten, ook omdat hij op de hoogte was van het geldende integriteitsbeleid. Hij heeft zich gerealiseerd dat hij heeft gehandeld op een manier die niet door de beugel kon maar daar desondanks geen melding van gemaakt bij zijn leidinggevende. Dat handelen is zodanig verwijtbaar dat het moet leiden tot een beëindiging van de arbeidsovereenkomst zonder toekenning van een transitievergoeding. Voor het geval die grond niet zou houden heeft de gemeente daar nog aan toegevoegd dat betrokkene door zijn gedrag het in hem te stellen vertrouwen onherstelbaar heeft geschaad. In de derde plaats heeft de gemeente het verwijtbaar handelen en de verstoorde arbeidsverhouding samen ten grondslag gelegd aan het verzoek de arbeidsovereenkomst te ontbinden. Vanwege het verwijtbare gedrag van de uitvoerder vindt de gemeente dat herplaatsing van deze uitvoerder niet in de rede ligt en dat hij moet worden veroordeeld in de kosten van de ontbindingsprocedure.

Verwijtbaar handelen?

De kantonrechter stelt bij haar beoordeling voorop dat de gemeente aanvankelijke vermoedens van betrokkenheid van deze ambtenaar bij grootschalige fraude niet bevestigd heeft gezien. De gemeente heeft ook niet betwist of zelfs maar ter discussie gesteld dat de uitvoerder zelf geen voordeel heeft genoten van de twee contante giften. Voor de kantonrechter blijft dan over dat de uitvoerder onwenselijk gedrag heeft vertoond en transparanter had moeten zijn over het aannemen van geld, maar dat het er voor moet worden gehouden dat hij een misstap heeft begaan door het geld van zijn zakenrelatie in ontvangst te nemen. Die misstap vindt de kantonrechter gelet op de omstandigheden van het geval niet ernstig genoeg om een ontbinding wegens verwijtbaar handelen te rechtvaardigen. Daarbij neemt zij met name in aanmerking dat dit op geen enkele wijze te maken heeft gehad met omkoping van de uitvoerder, hij er zelf geen voordeel van heeft gehad en kennelijk goede bedoelingen had in die zin dat hij een vriend heeft willen helpen.

Verstoorde verhouding?

Volgens de kantonrechter is geenszins gebleken van een ernstige en duurzame verstoring van de arbeidsverhouding tussen partijen. Zij overweegt dat de gemeente niets heeft ondernomen om de ontstane vertrouwensbreuk te herstellen en vindt niet dat de uitvoerder het vertrouwen van de gemeente definitief onwaardig is geworden, ook omdat hij inzicht heeft getoond in het onjuiste van zijn handelen. De feiten dateren van vier jaar geleden en het ontbindingsverzoek stoelt niet op feiten of omstandigheden van na die periode. Ook de door de gemeente subsidiair aangevoerde grond voor ontbinding treft daarom geen doel.

Cumulatie van omstandigheden?

De gemeente heeft de meer subsidiaire ontbindingsgrond gebaseerd op de stelling dat de uitvoerder een integriteitsschending heeft begaan met tot gevolg dat het vertrouwen in hem verloren is gegaan. Die stelling deelt -gezien het voorgaande niet heel verrassend- in het lot van de eerste twee: de kantonrechter vindt de handelingen die de uitvoerder worden verweten in onderlinge samenhang bezien met het verlies van vertrouwen niet zo ernstig dat daar de consequentie van een ontbinding aan kan worden verbonden. Volgens de kantonrechter zou een minder vergaande maatregel zoals een officiële waarschuwing meer passend zijn geweest, ook gezien het feit dat de uitvoerder al twintig jaar bij de gemeente in dienst was. Zij wijst het ontbindingsverzoek daarom af en veroordeelt de gemeente in de kosten van de procedure.

Commentaar

De vraag die zich bij lezing van deze uitspraak opdringt is hoe de Centrale Raad van Beroep het handelen van deze ambtenaar zou hebben gekwalificeerd. Zou ook de Raad dit zien als een faux pas, zoals de kantonrechter? Ik denk van niet. Uit de vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep komt namelijk naar voren dat een ambtenaar die fungeert als schakel tussen overheid en bedrijfsleven, volstrekt zuiver op de graat moet zijn, kwetsbaar als hij is voor beïnvloeding door zakelijke relaties die via hem naar de gunst van de gemeente proberen te dingen. Je twee keer een enveloppe met honderden euro’s in contanten te laten toestoppen, stiekem, is per definitie fout, ongeacht welke nobele bestemming je voor dat geld in gedachten hebt.

Bij lezing van de uitspraak valt mij op dat de gemeente misschien iets heeft laten liggen door niet te betwisten dat de ambtenaar zelf geen enkel voordeel heeft gehad van de giften. Als ik de in de uitspraak aangehaalde verklaring bezie die deze ambtenaar heeft afgelegd, dan lijkt het erop dat hij heeft erkend het geld van de aannemer te hebben gebruikt voor de reis, dat wil zeggen ook de zijne, en niet alleen voor het vrijhouden van de gezamenlijke vriend. Als dat juist is heeft betrokkene wel degelijk zelf voordeel genoten van deze gift. Om hoeveel geld het precies ging lijkt niet vast te staan, wat het ook niet heel aannemelijk maakt dat de ambtenaar heeft kunnen bewijzen waar hij het geld precies aan heeft besteed. Dat de uitvoerder onomstotelijk bewijs heeft geleverd van het feit dat hij geen cent voor zichzelf heeft gebruikt, is in elk geval niet uit de uitspraak af te leiden. In dat kader is het ook merkwaardig dat de kantonrechter oordeelt dat in deze zaak niet van omkoping zou zijn gebleken; het lijkt erop dat de kantonrechter hier het ontbreken van aanwijzingen voor concrete tegenprestaties die de ambtenaar in ruil voor de gift heeft geleverd, aangrijpt als reden om dat andere element dat hoort bij omkoping, het aannemen van een gift, als het ware te relativeren. Voor de Centrale Raad van Beroep is dat laatste echter helemaal niet bepalend. Het gaat erom dat de ambtenaar ervoor moet waken zich in een kwetsbare positie te begeven door in het verborgene een dubieuze transactie aan te gaan met een partij die zaken doet met de gemeente. Hij moet immers beseffen dat die aannemer iets voor een bewezen dienst terug zou kunnen vragen. Door iets te doen wat de werkgever waarschijnlijk niet goedkeurt, en dat stil te houden, word je chantabel voor degenen die daar wel weet van hebben.

In de jurisprudentie zijn talloze voorbeelden te vinden van zaken waarin dergelijk gedrag ernstig genoeg wordt bevonden voor een strafontslag, ook als dat maar één of twee keer gebeurt. Voor de bestuursrechter doet het over het algemeen niet af aan de ernst van de zaak als de ambtenaar in kwestie verder een onbesmet blazoen heeft, zelfs niet als hij kan bogen op een dienstverband van twintig jaar. Zeker als de werkgever ook nog eens een streng integriteitsbeleid voert moet je als ambtenaar in zo’n functie eenvoudigweg beter weten, helemaal als je die al jaren uitoefent.

Uit de uitspraak maak ik op dat er in deze zaak op zijn minst twijfel mogelijk is over de nobele bedoelingen die de ambtenaar hier zei te hebben. Volstrekt onduidelijk blijft namelijk waarom hij het geld voor de vriend contant heeft laten uitbetalen, in plaats van (bijvoorbeeld) via de bank, met een heldere omschrijving van de bestemming. Ik maak mij sterk dat de Centrale Raad van Beroep daarom aan die veronderstelde nobele intenties van de ambtenaar geen doorslaggevende betekenis zou hebben toegekend.

De tweede vraag die opkomt is of een ambtenaar in een functie als die van deze uitvoerder zich tegenwoordig meer kan permitteren dan voor de Wnra. Ook die vraag verdient in mijn visie een ontkennend antwoord. De eisen die aan zo’n functionaris moeten worden gesteld zijn dezelfde. De waarde (of zo men wil: het belang) van een integer ambtenarenkorps kan moeilijk worden overschat, zoals ook blijkt uit het feit dat de wetgever de norm van goed ambtenaarschap heeft laten bestaan naast de norm van goed werknemerschap, door deze expliciet te verankeren in de vernieuwde Ambtenarenwet. De consequentie van een overtreding van een kernwaarde van goed ambtenaarschap als hier aan de orde zou dus geen andere moeten zijn dan onder het klassieke ambtenarenrecht. Ik maak mij dan ook sterk dat de gemeente er goed aan doet dit oordeel van de kantonrechter voor te leggen aan het gerechtshof.

Wat de uitspraak ons niettemin kan leren is dat het nu meer dan voorheen aankomt op het stellen (en handhaven) van hele duidelijke grenzen. De overheidswerkgever doet er verstandig aan in een gedragscode of een ander document heel nadrukkelijk tot uitdrukking te brengen waar de overtreding van ambtelijke kernwaarden toe zal leiden: beëindiging van het dienstverband. Zero tolerance, met andere woorden, zeker als het gaat om het aannemen van gunsten en verstrengeling van belangen. Wie een goed doel wil steunen kan dat doen zonder zich door een zakenrelatie van de gemeente in het geheim contant geld te laten toestoppen. In mijn woordenboek heet dat geen altruïsme, maar ernstig verwijtbaar handelen.

Vincent van Cruijningen