Persoonlijke beleidsopvattingen onder de Woo

Voor zover mij bekend zijn er nog maar twee uitspraken over de toepassing van de Wet open overheid (Woo) en die zijn allebei gedaan door de Rechtbank Midden-Nederland: ECLI:NL:RBMNE:2022:2501 en ECLI:NL:RBMNE:2022:4090. Over die laatste uitspraak, die is gedaan op 5 oktober 2022, gaat dit artikel.

Woo

Sinds 1 mei 2022 geldt de Woo in plaats van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Omdat de wetgever niet heeft voorzien in overgangsrecht, heeft de inwerkingtreding van de Woo tot gevolg dat sindsdien ook in lopende procedures in beginsel niet meer aan de Wob moet worden getoetst, maar aan de Woo. De wetgever heeft daarin de definitie van een persoonlijke beleidsopvatting aangescherpt ten opzichte van de definitie in de Wob. Onder de Woo wordt onder persoonlijke beleidsopvattingen verstaan ‘ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter’. Ook uit de parlementaire geschiedenis is op te maken dat de wetgever met deze nieuwe definitie een minder ruime toepassing van deze uitzonderingsgrond voor ogen staat. Het is van belang dat onder ogen te zien omdat in een lopende procedure, die is begonnen met een besluit op grond van de Wob, niet zonder meer mag worden aangenomen dat argumenten die zijn gebruikt om openbaarmaking te weigeren op de grond dat sprake was van persoonlijke beleidsopvattingen, die conclusie kunnen blijven dragen als moet worden getoetst aan de Woo.

De uitspraak van de rechtbank

In de hier besproken zaak ging het om een Wob-verzoek dat betrekking had op een zeer groot aantal documenten. Het bestuursorgaan had de reikwijdte van het verzoek naar het oordeel van de rechtbank in eerste instantie te beperkt uitgelegd, met als gevolg dat op grond van een tussenuitspraak een nieuwe beslissing moest worden genomen. Daarbij moest ten aanzien van eerder niet betrokken documenten alsnog een oordeel worden gegeven over eventueel toepasselijke weigeringsgronden. Kort na verschijnen van die tussenuitspraak werd het 1 mei 2022. Het bestuursorgaan gaf gevolg aan de tussenuitspraak en motiveerde alsnog waarom een aantal van de documenten die zij eerder buiten beschouwing had gelaten, niet openbaar konden worden gemaakt omdat sprake was van persoonlijke beleidsopvattingen.

De rechtbank stelt in de hier besproken uitspraak vast dat het bestuursorgaan (terecht) per passage in de desbetreffende documenten heeft beoordeeld of sprake is van een advies, visie, standpunt of overweging ten behoeve van intern beraad. Maar daarmee was hij er nog niet, zo maakt de rechtbank duidelijk. De rechtbank stelt vast dat de reikwijdte van het begrip persoonlijke beleidsopvattingen onder de Woo is ingeperkt, in die zin dat niet alleen feiten daarvan worden uitgezonderd, maar ook prognoses, beleidsalternatieven en de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Het belang dat de wetgever daarmee beoogt te dienen, omschrijft de rechtbank als de vrije gedachtewisseling tussen ambtenaren en die is niet in het geding als het gaat om (onderdelen van) stukken waarin informatie wordt gewisseld met een overwegend objectief karakter. Het risico dat deelnemers aan een dergelijke gedachtewisseling in de toekomst terughoudend zullen zijn, doet zich volgens de rechtbank ten aanzien van dergelijke passages niet voor. Zij draagt het bestuursorgaan daarom op met inachtneming van de uitspraak en de tussenuitspraak opnieuw op het openbaarmakingsverzoek te beslissen.

Wat valt er te leren?

De rechtbank is heel stellig in haar oordeel dat de wetgever met de Woo een minder ruime toepassing van de weigeringsgrond ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ voor ogen heeft gestaan. Zij moest daarvoor wel vrij diep graven in de parlementaire geschiedenis, zo blijkt uit de voetnoot die zij onder de uitspraak heeft opgenomen. In de hiervoor vermelde eerdere uitspraak van dezelfde rechtbank (in een andere samenstelling) was zij daarover nog minder stellig. De Memorie van Toelichting vermeldt hier in elk geval niets over. In de literatuur is te lezen dat de initiatiefnemers die aan de basis staan van de Woo met de nadere definitie van wat persoonlijke beleidsopvattingen zijn recht wilden doen aan de oorspronkelijke bedoeling van de Wob. Aan de Memorie van Antwoord bij het oorspronkelijke ontwerp van de Wob is te ontlenen dat het hierbij gaat om ‘meningen, opinies, commentaren, voorstellen, aanbevelingen en conclusies over het beleid waar bepaalde personen (…) zich achter hebben gesteld, met de daartoe door hen aangevoerde argumenten’.

Zolang de Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van State (AbRS) niet heeft geoordeeld is het wat mij betreft te vroeg om de uitleg van de rechtbank tot uitgangspunt te nemen. Dat neemt niet weg dat ook onder de Wob al vaste jurisprudentie was dat feitelijke gegevens geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, wat maakt dat die in beginsel niet kunnen worden geweigerd met een beroep op de uitzonderingsgrond die hier aan de orde is. Wel helder is volgens deze uitspraak dat het onjuist is om aan te nemen dat conceptversies die de eindstreep niet halen altijd zouden zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. Dat was onder de Wob overigens ook al zo.

In haar uitspraak van 19 januari 2022 (ECLI:NL:RvS:2022:147) lijkt de Afdeling alvast aan te sluiten bij de terminologie van de Woo. In die zaak mocht de openbaarmaking van een dreigingsanalyse niet worden geweigerd op de grond dat daarin persoonlijke beleidsopvattingen waren opgenomen. Die analyse was weliswaar opgesteld voor intern beraad, maar bevatte in hoofdzaak een inschatting van de risico’s van het gebruik van een anti-virusscanner aan de hand van algemene feiten en objectieve factoren en de bijbehorende risico’s. De Afdeling onderkende dat bij een dergelijke beoordeling enige mate van subjectiviteit niet is uitgesloten, maar kwam tot de conclusie dat het in hoofdzaak toch een beoordeling aan de hand van objectieve factoren betrof. Daarom bevatte de dreigingsanalyse geen persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in de Wob. Of de Afdeling de grens tussen wat een persoonlijke beleidsopvatting respectievelijk een beschrijving van feiten of andere objectieve factoren is, onder de Woo scherper zal trekken dan in deze uitspraak, zal moeten worden afgewacht. Vooralsnog is het in elk geval verstandig in een beslissing op een Woo-verzoek goed te motiveren waarom een document met een prognose of een visie van de opsteller ten aanzien van (gevolgen van) bepaalde beleidsalternatieven toch vooral een subjectief karakter heeft.

Vincent van Cruijningen