Wetsvoorstel Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden

Inleiding

Als gemeenten, politie, OM en de Belastingdienst hun activiteiten bundelen in een samenwerkingsverband (bijv. in Regionale Informatie- en Expertisecentra), met als doel witwassen, hennepteelt of fraude te bestrijden, kunnen zij vrijwel geen informatie delen als die blijkt te zijn verzameld voor een ander doel dan de activiteiten waarvoor het samenwerkingsverband is opgericht. Ook zijn de mogelijkheden beperkt om data-analyses uit te voeren om bijvoorbeeld personen of bedrijven in beeld te brengen met een verhoogd risico op crimineel gedrag. Verder is er onvoldoende ruimte om gegevens te verstrekken aan private partijen die aan de samenwerkingsverbanden willen deelnemen, terwijl publiek-private samenwerking juist voordelen kan opleveren. Zo spelen banken een rol bij de bestrijding van financieel-economische criminaliteit, energiebedrijven bij de aanpak van hennepkwekerijen, curatoren bij het voorkomen van faillissementsfraude, transportondernemingen bij de handel in verboden goederen.

Het huidige probleem bij gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden

Zolang gegevensverwerking plaatsvindt door een overheidsinstantie zelf binnen het kader van de eigen taak, ligt de bevoegdheid tot dergelijke gegevensverwerking in beginsel opgesloten in de taakomschrijving van de betreffende instantie. Een rechtsgrond voor verwerking van persoonsgegevens is daarmee gegeven.

Pas wanneer sprake is van een behoefte bij de ene instantie aan gegevens waarover een andere instantie beschikt, en dus aan het uitwisselen van gegevens tussen overheidsinstanties en/of derden, ontstaat de noodzaak een dergelijk uitwisseling van gegevens van een adequate juridische grondslag te voorzien.

Weliswaar is er inmiddels een groot aantal wettelijke bepalingen tot stand gekomen op grond waarvan de ene overheidsinstantie gegevens verstrekt aan een andere overheidsinstantie, maar dit betreffen sectorspecifieke regelingen. Voor verscheidene rechtsgebieden is dit op eigen wijze geregeld, passend binnen de regelgeving die geldt voor dat rechtsgebied (Wmo, jeugdhulpverlening, etc.). Die sectorspecifieke regelingen voorzien daarnaast in de regel niet in gegevensverwerking voor een gezamenlijk doel in een samenwerkingsverband. Het probleem: een kaderwet ontbreekt.

Wetsvoorstel

Op moment van schrijven (juli 2021) ligt het wetsvoorstel Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (WGS) ter behandeling voor in de Eerste Kamer dat een wettelijke basis moet bieden voor de gezamenlijke verwerking van persoonsgegevens binnen een samenwerkingsverband bij een integrale aanpak van uitkeringsfraude, ondermijnende criminaliteit en andere doeleinden (een kaderwet). De achterliggende gedachte is dat als ervoor zou worden gekozen om niets te doen het gevolg daarvan kan zijn dat gegevensuitwisseling binnen samenwerkingsverbanden niet mag of zoveel vragen oproept over de legitimatie ervan dat zij achterwege wordt gelaten.

Met een kaderwet is het niet nodig om voor ieder (type) samenwerkingsverband een eigen formeel-wettelijke grondslag te creëren. Volstaan kan worden met de vaststelling van een AMvB waarmee het samenwerkingsverband wordt aangewezen.

Betrokkenen

De WGS helpt overheidsinstanties en private partijen die willen deelnemen aan samenwerkingsverbanden ten behoeve van een doel van zwaarwegend belang op het gebied van:
a. De voorkoming van onrechtmatig gebruik van overheidsgelden en het bevorderen dat aan wettelijke verplichtingen wordt voldaan tot betaling van belastingen, retributies en rechten bij in- en uitvoer;
b. De uitoefening van toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften;
c. De handhaving van de openbare orde en veiligheid;
d. De voorkomen, opsporing en vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen.

Het gaat om instanties binnen het bestuursrechtelijke en strafrechtelijke domein. Hierbij valt te denken aan samenwerkingsverbanden op het terrein van de aanpak van de georganiseerde criminaliteit, de bestrijding van hennepteelt, de aanpak van verschillende vormen van fraude (uitkeringsfraude, vastgoedfraude, verzekeringsfraude, zorgfraude, etc.) en de bestrijding van milieucriminaliteit, cybercrime en voertuigcriminaliteit.

Aanwijzing bij AMvB

De WGS is slechts van toepassing als een samenwerkingsverband bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) onder de werking van die wet wordt gebracht. Bij AMvB vindt de aanwijzing plaats van de deelnemende partijen, wordt van het zwaarwegend belang (‘bij AMvB uitdrukkelijk omschreven, welbepaald en gerechtvaardigd doel van zwaarwegend algemeen belang’) waarvoor persoonsgegevens mogen worden verwerkt geconcretiseerd en worden regels gesteld over de werkwijze en verantwoordelijkheden binnen het samenwerkingsverband.

De gevolgen van de wet

De WGS vormt een aanvulling op de bestaande wetgeving (o.a. de AVG en sectorspecifieke regelingen) met betrekking tot verwerking van persoonsgegevens. Het wetsvoorstel heeft géén gevolgen voor de talloze samenwerkingsverbanden die binnen de grenzen van de huidige wet al voldoende ruimte hebben om persoonsgegevens te verwerken (denk aan gegevensverwerking door een overheidsinstantie zelf binnen het kader van de eigen taak, waarbij de bevoegdheid tot dergelijke gegevensverwerking opgesloten ligt in de (wettelijke) taakomschrijving). Ontbreekt die ruimte dan kan de WGS uitkomst bieden. Bijvoorbeeld als overheidsinstanties en private partijen gemeenschappelijke data-analyses willen uitvoeren. Daar bestaat op dit moment geen, of hooguit een gebrekkige, grondslag voor.

De WGS brengt wel verplichtingen mee die een zorgvuldige gegevensverwerking moeten waarborgen met voldoende bescherming van persoonsgegevens. De uitvoering van deze verplichtingen zal enige lasten meebrengen voor de gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijken binnen een samenwerkingsverband.

Stand van zaken

De Eerste Kamer heeft de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) onlangs om advies gevraagd. De AP dient te oordelen of voldoende afgebakend is wie toegang tot de systemen heeft en of misbruik van persoonsgegevens voldoende kan worden tegengegaan. Het gebruik van data-analyses en algoritmes staat op gespannen voet met huidige maatschappelijke opvattingen. Het advies wordt dan ook met spanning afgewacht.

Zodra de wet door de Eerste Kamer is aangenomen, is vervolgens de vraag aan de orde welke overheidsinstanties en private partijen onder de toepassing wet zullen gaan vallen of willen vallen. Niet helemaal duidelijk is of de wet een eng of ruim bereik zal krijgen en of dit goed doordacht is. In de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel staat dat ‘de Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden naar verwachting in eerste instantie slechts voor een relatief gering aantal (typen) samenwerkingsverbanden een grondslag zal gaan bieden dat hooguit geleidelijk en stapsgewijs zal toenemen.’ De keuze voor een AMvB als aanwijzingseis laat onverlet dat het initiatief tot het aanwijzen van een samenwerkingsverband onder het regime van de WGS altijd bij overheidsinstanties en private partijen zal liggen. Zij zullen moeten afwegen of zij een verband willen aangaan waarbij gegevens worden verwerkt op een wijze waarvoor het best een grondslag in de WGS kan worden gevonden.

Adviseurs van Capra

Wat zijn de wensen en behoeften van overheidsinstanties binnen samenwerkingsverbanden? Welke doelstellingen worden geformuleerd? Hoe wordt een samenwerkingsverband ingericht? Hoe worden verantwoordelijkheden belegd? Hoe worden privacyvraagstukken voldoende bewaakt? Al deze vragen worden actueel in het licht van de WGS. De advocaten van Capra – in het bijzonder expertteam Bestuurlijke Samenwerking en het expertteam AVG en Privacy – hebben veel ervaring op dit gebied en zijn goed op de hoogte van relevante wet- en regelgeving en adviseren, waar nodig, uw organisatie graag.

Sjoerd Richters