De arbeidsongeschikte politieke ambtsdrager

De wet Appa is nog niet zo lang geleden gewijzigd (september 2012). Bij die wijziging werd de maximale uitkeringsduur (na ontslag) beperkt en meer in overeenstemming gebracht met de uitkeringsduur van een reguliere WW-uitkering. Ook werd een sollicitatieplicht ingevoerd. Het voorstel van wet waarover de Raad van State onlangs advies heeft uitgebracht (Kamerstukken II 2012-2013, 33565, nr. 4), betreft de aanpassing van de pensioenleeftijd. Dit voorstel beoogt de wet Appa in overeenstemming te brengen met de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd. Het voorstel is op 5 maart 2013 aan de Tweede Kamer gezonden.

De al doorgevoerde wetswijziging en het huidige voorstel betreffen juist de twee regimes waarop de wet betrekking heeft. De wet bevat immers bepalingen over de uitkering na ontslag en bepalingen omtrent pensioen. Daarnaast bevat de wet bepalingen over een uitkering in verband met arbeidsongeschiktheid. Arbeidsongeschiktheid in samenhang met de wet Appa leidt nogal eens tot vragen. Dit ligt eigenlijk wel voor de hand. De regeling is namelijk anders dan die bij een ‘gewone’ aanstelling of een ‘gewone’ arbeidsovereenkomst.

De oorzaak hiervan is juist gelegen in het feit dat de politieke ambtsdrager, te weten de minister; de gedeputeerde; de wethouder; etc., geen werknemer is zoals bedoeld in de Ziektewet. Artikel 4 van de Ziektewet (Zw) bevat de definitie van werknemer: dit is degene die in een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke dienstbetrekking staat. En alsof dat niet voldoende duidelijk is, bepaalt artikel 6 Zw dat niet als dienstbetrekking wordt beschouwd de arbeidsverhouding van degene die werkzaam is als, en dan volgt een opsomming van onder meer minister, staatssecretaris, gedeputeerde,wethouder, etc.. De ziektewet is dus niet van toepassing op de politieke ambtsdrager, de WIA evenmin. Dit brengt mee dat in geval van arbeidsongeschiktheid de wet Appa zelf geraadpleegd moet worden bij vragen die de uitkering betreffen.

Nu de wet Appa ziet op verschillende politieke ambtsdragers komen op verschillende plaatsen in de wet bepalingen omtrent een uitkering bij arbeidsongeschiktheid voor. Het gaat om artikel 8a e.v., artikel 53a e.v. en artikel 133a e.v. Appa. De inhoud van de genoemde artikelen komt erop neer dat in het geval de betrokkene op de dag dat de duur van de (ontslag)uitkering eindigt geheel of gedeeltelijk invalide is, de uitkering wordt voortgezet. De hoogte van de voortgezette uitkering is afhankelijk van de mate van arbeidsongeschiktheid, de duur is afhankelijk van de leeftijd van de betrokkene. Naast bepalingen over de aanvraag van de uitkering bevat de wet aanwijzingen voor de beoordeling van de (mate van) arbeidsongeschiktheid.

Het bijzondere in de wet is toch wel dat het ijkpunt voor het al dan niet aannemen van arbeidsongeschiktheid, het moment betreft waarop de ontslaguitkering eindigt. Dit brengt mee dat het er niet toe doet of de politieke ambtsdrager tijdens zijn ambtsperiode of misschien zelfs daaraan voorafgaand al arbeidsongeschikt was. Ook in de situatie dat een wethouder al arbeidsongeschikt was toen hij het ambt aanvaardde en hij nadien arbeidsongeschikt blijft, komt hij in aanmerking voor een voortgezette uitkering. In zo’n geval wordt wel gesproken over ‘het verzekeren van een brandend huis’. Onmogelijk in de praktijk van verzekeringen, maar wel een situatie die zich kan voordoen.

De Centrale Raad van Beroep heeft in 2012 twee uitspraken gedaan in zaken waar een voortgezette uitkering in verband met arbeidsongeschiktheid centraal stond. De eerste uitspraak betrof een niet inhoudelijk oordeel in een voorlopige voorziening (CRvB d.d. 16 februari 2012 (LJN: BV6632). De Raad had eerder al uitgesproken dat de oud-wethouder waar het hier om ging, gehouden was om mee te werken aan een medisch onderzoek teneinde vast te stellen of, en zo ja in welke mate, er sprake was van algemene invaliditeit in de zin van de wet Appa (zie in dit verband CRvB d.d. 25 augustus 2011; LJN: BR5901). In de uitspraak van februari 2012 droeg de Raad het college van burgemeester en wethouders op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen naar aanleiding van de bevindingen die uit het medisch onderzoek zouden blijken. Kennelijk had het college (te) veeltijd genomen om dat besluit te nemen. Uit de eerdere uitspraak is af te leiden dat de betrokkene die een aanvraag doet om een voortgezette uitkering mee moetwerken aan een medisch onderzoek om de aanspraak op die voortzetting vast te kunnen stellen.

De meer inhoudelijke uitspraak betreft die van 23 februari 2012 (LJN: BV7777). Het ging in die uitspraak om een betrokkene die voorafgaand aan haar wethouderschap een uitkering ontving op grond van de WAO in verband met een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Zij oefende haar ambt uit van 17 februari 2003 tot 23 december 2004, waarna zij om politieke redenen aftrad. De Appa-uitkering duurde tot december 2006. De WAO-uitkering kwam gedurende al die tijd niet tot uitbetaling. Betrokkene vroeg vervolgens om een voortzetting van de Appa-uitkering. Deze aanvraag kwam niet onverwacht omdat betrokkene immers op grond van de WAO voor 80-100% arbeidsongeschikt werd geacht. Betrokkene werd voor de Appa echter niet als algemeen invalide aangemerkt. De belastbaarheid van betrokkene werd namelijk niet overschreden door de belasting die het ambt met zich bracht. Haar beperkte belastbaarheid voor de WAO werd veroorzaakt door een stabiel knieletsel. De aanpassingen die in dat verband nodig waren, nl. het niet te lang achter elkaar zitten of staan, waren in he tambt van wethouder eenvoudig te realiseren. Dit was in de praktijk overigens ook gebleken. Voor het oordeel over de arbeidsongeschiktheid was het moment bepalend, twee jaar nadat betrokkene de uitoefening van het ambt had beëindigd. Toen kwam de ontslaguitkering tot een einde. Daarbij bleef het wethouderschap overigens de maatgevende arbeid. Betrokkene was voorts van mening dat behalve fysieke klachten ook psychische klachten in de weg stonden om de maatgevende arbeid uit te voeren. De Raad ging daar echter niet in mee nu niet was vastgesteld dat die klachten aan de orde waren op het moment dat voor het geding van belang was, te weten december 2006.

Een laatste punt dat in deze uitspraak aan de orde kwam, was de stelling van appellante dat het werk als wethouder zo specifiek was, dat aan de geschiktheid voor de maatgevende arbeid geen gevolgen konden worden verbonden. Hervatting in het oude werk was volgens haar immers niet mogelijk en werk van dezelfde aard was bij andere werkgevers niet of nauwelijks voorhanden. De Raad oordeelde hierover dat het al dan niet gekozen worden voor het ambt (de verkrijgbaarheid van het werk) los stond van de vraag naar de beschikbaarheid van vergelijkbaar werk naar belasting en beloning. Het ambt van wethouder werd door de Raad impliciet niet als zeer specifiek aangemerkt.

Uit de uitspraken kunnen enkele aandachtspunten afgeleid worden. In beginsel vormt het ambt de maatgevende arbeid. Het is van belang dat met betrekking tot de vraag of sprake is van algemene invaliditeit een deugdelijk medisch en arbeidskundig onderzoek wordt uitgevoerd. De betrokkene moet hieraan meewerken. De belasting die het ambt met zich brengt moet worden vergeleken met de belastbaarheid van de betrokkene. Bij de beoordeling kan de reden van ontslag van de ambtsdrager een rol spelen. Gelet op het lange tijdsverloop tussen het einde van ambtsuitoefening en de aanvraag van een voortgezette uitkering, kan de reden van ontslag echter ook zijn betekenis verliezen.

Tenslotte verdient de Appa naast de aanpassingen aan de reguliere voorzieningen inzake werkloosheid en inzake de AOW-leeftijd, nóg een aanpassing. Ik doel hiermee op een aanpassing aan de WIA. Er bestaat op dit moment namelijk geen enkele (financiële) prikkel voor een ambtsdrager om te werken aan zijn herstel als hij voor of tijdens de ambtsperiode ziek wordt en ziek blijft. Sterker nog, er bestaat zelfs een financieel belang om na de ambtsperiode ziek te worden en te blijven. In het geval er namelijk aan heteinde van de ontslaguitkering sprake is van algemene invaliditeit, komt de ambtsdrager in aanmerking voor een voortgezette Appa-uitkering. Het is daarbij in beginsel niet relevant wanneer de arbeidsongeschiktheid die tot de algemene invaliditeit heeft geleid, is ontstaan. Een aanpassing aan de WIA komt mijns inziens tegemoet aan het meer algemene streven om de wet Appa aan te laten sluiten op de voorzieningen die gelden voor ‘gewone’ ambtenaren en werknemers.

Paula Berends-Schellens