Vormen van samenwerking op bedrijfsvoeringstaken (PIOFACH)

Vormen van samenwerking op bedrijfsvoeringstaken (PIOFACH)

Vormen van samenwerking op bedrijfsvoeringstaken (PIOFACH) 150 150 Capra Advocaten
image_pdf

PIOFACH. Dat is een acroniem voor de bedrijfsvoeringstaken van een organisatie: Personeel, Informatievoorziening, Organisatie, Financiën, Administratie Communicatie en Huisvesting. Voor een jurist zoals ik is een acroniem wezensvreemd. Een jurist bedient zich van snedige zinnen en weloverwogen woordkeuzes en laat zich in de regel niet verleiden tot het samenvatten van woorden in enkele letters. Googelen op de term leert mij dat het gebruik van een acroniem een ezelsbruggetje is om op een simpele manier structuur aan te brengen aan de informatie die je wilt onthouden.

PIOFACH is een term die steeds vaker opduikt, verband houdend met het aanbrengen vàn structuur van ondersteunende administratieve taken in de publiekrechtelijke organisatie. Onder druk van de noodzaak te bezuinigen en kwaliteit van dienstverlening te verbeteren vindt binnen veel organisaties een heroriëntatie plaats op de uitvoering van deze taken. Helaas heb ik in het kader van deze heroriëntatie geen ezelsbruggetjes. Wel wil ik met dit artikel enige structurering meegeven ten aanzien van de heroriëntatie, in het bijzonder met betrekking tot vormen van samenwerking.

Samenwerken of uitbesteden

De heroriëntatie op de bedrijfsvoeringstaken stelt de organisatie voor de vraag of zij deze bestaande taken geheel zelfstandig wil blijven doen, de taken in samenwerking met andere overheden of private partijen wil oppakken of deze door externe partijen wil laten uitvoeren. Als de keuze valt op samenwerking,dan kan de betrokken samenwerkingspartner de taak blijven uitvoeren, direct toezicht  blijven houden en de verantwoordelijkheid blijven dragen. Bij het uitbesteden van taken aan een externe partij is alleen contractuele sturing mogelijk, de politiek komt daarbij meer op afstand.

Samenwerkingsvarianten

Kiest de organisatie voor samenwerking met andere overheden of private partijen dan is de vraag in welke vorm deze samenwerking wordt gegoten. Gaan samenwerkingspartners enkel hun taakuitvoering afstemmen, gaat één van de partners in een samenwerkingsverband de taak uitvoeren voor en namens de andere partners, neemt elk van de partners een afzonderlijke taak voor eigen rekening, of richten de gezamenlijke partners een zelfstandige organisatie op die de taak voor en namens alle partners uitvoert. Allerlei varianten van samenwerking zijn denkbaar, afhankelijk van onder meer de mate van bereidwilligheid tot samenwerking en het doel dat de partners met die samenwerking voor ogen staat.

Keuze voor rechtsvorm

Het spreekt voor zich dat de partners in een samenwerkingsverband afspraken moeten maken en deze ook goed dienen vast te leggen. De volgende vraag die zich aandient, is in welke rechtsvorm de gekozen samenwerkingsvorm gestalte moet krijgen. Samenwerking kan zowel publiek- als privaatrechtelijk. De praktijk leert dat als democratische legitimatie  van belang is, de keuze valt op een publiekrechtelijk samenwerkingsverband. Is flexibiliteit een belangrijk motief, dan kiest men veelal voor een privaatrechtelijk verband.  De formele wetgever heeft in elk geval een duidelijke voorkeur, zo blijkt onder meer uit artikel 160 lid 2 van de Gemeentewet: “Het college beslist slechts tot oprichting van en deelneming in een privaatrechtelijke rechtspersoon, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang”. Dit artikel laat mijns inziens onverlet dat samenwerkingspartners zich kunnen veroorloven om zelf een rechtsvorm  te kiezen, mits zij telkens maar bedacht zijn op hun positie als behartiger van het algemeen belang.

Publiekrechtelijke samenwerking

Publiekrechtelijk kan worden gedacht aan een regeling zonder òf met een organisatorisch verband. Bij de eerste categorie van regelingen gaat het om informele vormen van samenwerking, bijvoorbeeld op basis van convenanten en overlegstructuren. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)  speelt bij de tweede categorie een rol. Deze wet kent de volgende mogelijkheden van publiekrechtelijke samenwerking:
– het openbaar lichaam (art. 8 lid 1 Wgr)
– het gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 Wgr).
Bij elk van deze twee samenwerkingsvormen wordt een nieuw orgaan ingesteld ter behartiging van bepaalde belangen of taken. Het openbaar lichaam bezit rechtspersoonlijkheid  en bestaat uit een geleed bestuur (algemeen bestuur, dagelijks bestuur en een voorzitter). Het gemeenschappelijke orgaan bezit géén rechtspersoonlijkheid. Daarnaast kent de Wgr ook de centrumregeling (art. 8 lid 3 Wgr), waarbij taken van de ene partner aan de andere partner worden opgedragen. Publiekrechtelijk samenwerking impliceert onder andere democratische legitimatie, transparantie en publieke normering omdat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zijn.

Privaatrechtelijke samenwerking

Privaatrechtelijk kan worden gedacht aan dienstverleningsovereenkomsten, te kwalificeren als een overeenkomst van opdracht, of aan het oprichten van een stichting, vennootschap en coöperatie of  vereniging. Het privaatrecht wordt in beginsel niet beheerst door publiekrecht, waardoor waarborgen als verantwoording, openbaarheid, controle en toezicht en klachtrecht afzonderlijk moeten worden geregeld, terwijl deze bij de publiekrechtelijke varianten wettelijk zijn gewaarborgd.

Wetsvoorstel ‘bedrijfsvoeringsorganisatie’ in de Wgr

Wanneer er een uitgesproken voorkeur is om een samenwerkingsverband aan te gaan met een publiekrechtelijke rechtsvorm waarbij een nieuw orgaan wordt ingesteld, lopen samenwerkingspartners nog wel eens aan tegen een onvolkomenheid in de Wgr. Dit geldt zeker voor de PIOFACH-taken. Voor gemeenschappelijke regelingen op het gebied van bedrijfsvoering is er namelijk in de praktijk behoefte aan een samenwerkingsvorm die wel rechtspersoonlijkheid heeft, maar niet belast is met de ‘zware’ bestuursstructuur van het openbaar lichaam. Het gaat immers alleen om taken ten behoeve van de interne bedrijfsvoering. De wetgever heeft dit inmiddels onderkend. Op 3 april 2013 is een wetsvoorstel (TK 2012-2013, 33 597, nr. 2) ingediend tot wijziging van de Wgr, met als voornaamste doel om de publiekrechtelijke samenwerking tussen decentrale overheden te verbeteren.  Het wetsvoorstel introduceert een nieuwe vorm van publiekrechtelijke samenwerking: de ‘bedrijfsvoeringsorganisatie’.

De gedachte achter het wetsvoorstel is dat de taken op het gebied van bedrijfsvoering naar hun aard, vanwege hun beleidsneutrale karakter niet vragen om een zware aansturing, maar voor een slagvaardige aansturing van de organisatie wel om rechtspersoonlijkheid. De bedrijfsvoeringsorganisatie, zoals in het wetsvoorstel wordt geïntroduceerd, is beter toegesneden op gemeenschappelijke regelingen die gericht zijn op bedrijfsvoering, de PIOFACH-taken. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat een dergelijke organisatie kan worden ingesteld bij een collegeregeling, vastgesteld door uitsluitend colleges van B&W. Het wetsvoorstel bepaalt dat de regeling alleen mag worden getroffen “ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken van de deelnemers”. Het wetsvoorstel ligt nu bij de Tweede Kamer voor de schriftelijke behandeling. De (beoogde) datum van inwerkingtreding is niet bekend.

De praktijk laat zien dat veel publiekrechtelijke organisaties ten aanzien van bedrijfsvoeringstaken een privaatrechtelijke samenwerking aangaan of beslissen om op een informele basis met elkaar te gaan samenwerken. Het hoofdargument voor deze keuzes is ingegeven om de politiek met al haar (veronderstelde) stroperigheid meer op afstand te houden.  Een trendstudie in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken uit 2005 door Partners en Pröpper, waaraan naar mijn mening nog steeds actuele waarde kan worden toegedicht, geeft echter aan dat het merendeel van gemeenten en waterschappen indertijd verwachtte dat publieke samenwerking in de toekomst de meest aangewezen vorm zou zijn, in plaats van private samenwerking. Dit gold aldus het onderzoek voor zowel (regionale) beleidsafstemming als samenwerking ten aanzien van de PIOFACH-taken. De gedachte hier is dat de beginselen van de democratische rechtstaat niet altijd even goed toepasbaar zijn in een privaatrechtelijke omgeving. Het is immers niet altijd zo dat het belang van het particulier initiatief parallel loopt aan het belang van de overheid. Zo kunnen loyaliteitsconflicten ontstaan, omdat de positie van de bestuurder niet altijd eenduidig is. In dit licht mag het verbazen dat het wetsvoorstel tot wijziging van de Wgr nog niet eerder aanhangig is gemaakt, maar mag tegelijkertijd ook geprezen worden dat het wetsvoorstel nu dan toch eindelijk ter behandeling in de Tweede Kamer ligt.

Vanuit Capra denken wij graag mee over de totstandkoming, instandhouding en/of beëindiging van samenwerkingsverbanden in al haar juridische facetten. Het andere artikel in deze Capra Concreet geeft daar ook van blijk.

Sjoerd Richters

Contact over dit onderwerp

Sjoerd Richters

Sjoerd Richters

Advocaat
Vestiging:
's-Hertogenbosch
Sector:
Overheid
Expertteam:
Arbeidsrecht, Ambtenarenrecht
Telefoon:
073 - 613 13 45
Mobiel:
06 48 97 21 37

Gerelateerd

De gevolgen van de Wnra voor privatiseren en deprivatiseren 150 150 Capra Advocaten

De gevolgen van de Wnra voor privatiseren en deprivatiseren

Artikel

lees meer
Zorg, onderwijs en ambtenaar? 150 150 Capra Advocaten

Zorg, onderwijs en ambtenaar?

Artikel

lees meer
Het overgangsrecht van de Wgr 150 150 Capra Advocaten

Het overgangsrecht van de Wgr

Artikel

lees meer
Wet aanpak schijnconstructies (WAS) 150 150 Capra Advocaten

Wet aanpak schijnconstructies (WAS)

Artikel

lees meer
GR-scan 150 150 Capra Advocaten

GR-scan

Nieuws

lees meer
Samenwerking en de gewijzigde Wgr 150 150 Capra Advocaten

Samenwerking en de gewijzigde Wgr

Artikel

lees meer
Het primaat van de politiek 150 150 Capra Advocaten

Het primaat van de politiek

Artikel

lees meer
Vormen van samenwerking op bedrijfsvoeringstaken (PIOFACH) 150 150 Capra Advocaten

Vormen van samenwerking op bedrijfsvoeringstaken (PIOFACH)

Artikel

lees meer
Bestuurlijke samenwerking: structure follows strategy 150 150 Capra Advocaten

Bestuurlijke samenwerking: structure follows strategy

Artikel

lees meer
De samenwerkende overheid 150 150 Capra Advocaten

De samenwerkende overheid

Artikel

lees meer
Het Model Sociaal Statuut: een kritische noot 150 150 Capra Advocaten

Het Model Sociaal Statuut: een kritische noot

Artikel

lees meer
Over Capra Maastricht en bestuurlijke samenwerking 150 150 Capra Advocaten

Over Capra Maastricht en bestuurlijke samenwerking

Artikel

lees meer
Werk, zorg en jeugd 150 150 Capra Advocaten

Werk, zorg en jeugd

Artikel

lees meer
Capra Maastricht: de eerste ervaringen 150 150 Capra Advocaten

Capra Maastricht: de eerste ervaringen

Artikel

lees meer
Het politiek primaat in de zin van artikel 46d WOR 150 150 Capra Advocaten

Het politiek primaat in de zin van artikel 46d WOR

Artikel

lees meer

Blijf op de hoogte

Onze nieuwsbrief Capra Concreet verschijnt ongeveer 10 keer per jaar. In de nieuwsbrief houden wij u op de hoogte over ontwikkelingen op het gebied van arbeidsverhoudingen binnen de sectoren overheid, onderwijs en zorg. In de Capra Concreet leest u over interessante jurisprudentie en wetswijzigingen op het gebied van het ambtenarenrecht, arbeidsrecht, bestuurlijke samenwerking en andere actuele thema’s die voor u van belang kunnen zijn.

Vestiging Den Haag
Laan Copes van Cattenburch 56
2585 GC ‘s-Gravenhage
Telefoon 070-364 81 02
Fax 070-361 78 47
s-gravenhage@capra.nl

Vestiging ‘s-Hertogenbosch
Bastion Vught 1
5211 CZ ‘s-Hertogenbosch
Telefoon 073-613 13 45
Fax 073-614 82 16
s-hertogenbosch@capra.nl

Vestiging Zwolle
Terborchstraat 12
8011 GG Zwolle
Telefoon 038-423 54 14
Fax 038-423 47 84
zwolle@capra.nl

Vestiging Maastricht
Spoorweglaan 7
6221 BS Maastricht
Telefoon 043-7 600 600
Fax 043-7 600 609
maastricht@capra.nl