Intergemeentelijke samenwerking: Wat gebeurt er met de rechtspositie van de ambtenaar?

Samenwerking, met als doel uiteindelijk tot één ambtelijke organisatie te komen maar geen herindeling, lijkt in de gedachtevorming over een efficiëntere overheid momenteel de boventoon te voeren.

Binnen tal van gemeenten, maar ook tussen gemeenten en provincies (de RUD’s: Regionale Uitvoerings Diensten zijn een sprekend voorbeeld terzake) worden initiatieven ontplooid om te komen tot een vergaande vorm van samenwerking. In feite is er overigens niets nieuws onder de zon, want gemeenten werken natuurlijk al langer op tal van terreinen van overheidszorg samen. Intergemeentelijke Sociale Diensten, Regionale Milieudiensten en Archieven en bredere pakketten van samenwerking hebben in het verleden al gestalte gekregen. Verdergaande vormen van samenwerking waarbij op meer dan één terrein actief wordt samengewerkt zijn vaak uitgeprobeerd maar niet, of slechts ten dele, succesvol geweest. Initiatieven van de wetgever om van bovenaf opgelegd tot andere types van samenwerking te komen zijn in schoonheid gestorven. Ik verwijs alleen al naar de herhaalde poging om tot gewestvorming te komen.

Thans ondernemen, zoals gezegd, tal van lagere overheden opnieuw pogingen om tot een intensieve vorm van samenwerking te komen. Een doelbewuste keuze: behoud van zelfstandigheid aan de ene zijde, verhoging van de professionaliteit door samenwerking aan de andere zijde.

Het basisinstrument om te komen tot enige vorm van intergemeentelijke samenwerking wordt natuurlijk gevormd door de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De Wgr kent twee verschillende samenwerkingsvarianten, variërend van het instellen van een gemeenschappelijk openbaar lichaam als meest zware tot een gemeenschappelijk orgaan. Naast de samenwerkingsvarianten op basis van de Wgr zijn er nog tal van informele vormen van samenwerking, bijvoorbeeld door middel van convenanten te bedenken.

Afhankelijk van de gekozen samenwerkingsvormen moeten de rechtspositionele consequenties nader geregeld worden. Wordt een openbaar lichaam tot stand gebracht, dan hebben de samenwerkingspartners in feite een tweetal keuzes met betrekking tot de inzet van personeel. Zo kunnen, hetgeen het meest voor de hand lijkt te liggen, de medewerk(st)ers die het betreft, na ontslag bij de betreffende gemeente in dienst treden bij het openbaar lichaam. Het betreft dan een ontslag op verzoek onder de conditie tot onmiddellijke wederaanstelling. Een variant kan eruit bestaan door de betreffende medewerk(st)er niet te ontslaan en in dienst laten treden maar hen met behoud van het formele dienstverband bij de gemeenschappelijke regeling te detacheren. Waar in beide gevallen de algemene rechtstoestand in het geding is, zullen de consequenties ervan door middel van een Sociaal Plan of Sociaal Statuut in overleg met de bonden nader geregeld moeten worden.

Wordt er geen openbaar lichaam tot stand gebracht maar wordt volstaan met het instellen van een gemeenschappelijk orgaan dan kan tewerkstelling slechts door middel van detachering geschieden. Er is immers geen openbaar lichaam waarbij men in dienst kan treden. Ook hier heeft voor te gelden dat de gevolgen ervan en de wijze waarop een en ander gerealiseerd wordt in een Sociaal Statuut of Sociaal Plan neergelegd moeten worden.

Wat ik nu in mijn praktijk vaker zie is dat onvoldoende nagedacht lijkt te worden over de consequenties van het gegeven dat de rechtsposities van ambtenaren in diverse gemeenten vaak wel in hoge mate vergelijkbaar, maar toch niet identiek zijn. Een verlofregeling wijkt wat af, een studiekostenfaciliteit is bij de ene wat lucratiever dan bij de andere, bij de ene gemeente wordt geklokt, maar de andere niet. Het is maar een aantal voorbeelden.

De praktijk van samenwerking, althans voor zover wij als Capra hiermee in aanraking komen, leert dat het verstandig is om ook deze, zo op het eerste gezicht geringe verschillen, in de diverse rechtsposities te uniformeren. Worden de verschillen geaccepteerd dan is dat wellicht bij de aanvang van de samenwerking nog te begrijpen, door tijdsverloop wordt echter voor een ieder steeds onduidelijker waarom de verschillen ooit zijn ontstaan. Dit leidt tot frictie, tot discussie en tot onenigheid, niet alleen met de individuele ambtenaar maar ook met OR en GO, waarbij OR en GO in een spagaat terecht dreigen te komen. Zij komen dan immers voor de onmogelijke vraag te staan welk algemeen belang gediend moet worden, dat van de ambtenaar in de individuele gemeente of het belang van het collectief in de gemeenschappelijke regeling.

Zo is mij uit mijn praktijk de kwestie bekend van een tweetal intensief in een gemeenschappelijke regeling samenwerkende gemeenten die een verschillende wijze van invulling, laat ik het maar noemen, “seniorenverlof” hadden geaccepteerd. In het begin begreep iedereen deze keuze. Naarmate echter de tijd verstreek verdween de rationele verklaring van de verschillende benaderingswijze achter de horizon. Opvolgende directeuren probeerden tot gelijkschakeling te komen, omdat het verschil in aanspraken tot irritatie leidde. Het heeft echter jaren van intensief overleg met OR en bonden, vergezeld van procedures bij de bedrijfscommissie van de overheid, maar ook met individuele ambtenaren, nodig gehad alvorens een (uniformerende) oplossing gerealiseerd kon worden.

Ik las onlangs in de krant dat veel samenwerkingsinitiatieven door cultuurverschillen tussen gemeenten in een vroegtijdig stadium sneuvelden. Dit is te betreuren. Samenwerking om te komen tot verdergaande professionalisering is een hoog goed en toe te juichen. Wordt echter gekozen voor samenwerking ga dan de discussie over de uniformering van de rechtspositie niet uit de weg. Het accepteren lijkt voor de korte termijn vaak een oplossing te bieden op de langere schept dit onduidelijkheid en een niet meer te verklaren ongelijkheid.