Vertrouwelijk of openbaar?

Wie voor de overheid werkt heeft een bijzondere werkgever. Niet alleen omdat die zowel de regels maakt als uitvoert, maar ook omdat het in een democratische rechtsstaat van belang wordt geacht dat informatie waarover die werkgever beschikt in principe voor een ieder in gelijke mate toegankelijk is.

Een vraag die in de praktijk met enige regelmaat rijst is of die openbaarheid ook moet gelden voor informatie uit een personeelsdossier van een individuele ambtenaar. Mede aan de hand van enkele rechterlijke uitspraken maak ik daarover een paar opmerkingen.

Het bijhouden van een personeelsadministratie wordt genormeerd door de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). In artikel 8 van die wet is een limitatief lijstje opgenomen van de gevallen waarin persoonsgegevens mogen worden verwerkt. Daarbij kan ondermeer worden gedacht aan kennisneming van gegevens door degene op wie deze betrekking hebben, het zogenoemde inzage- en correctierecht, als ook aan gegevensverkeer tussen overheidsinstanties onderling.

Ook voordat het in deze wet werd opgenomen, was al door de Centrale Raad van Beroep aanvaard dat een ambtenaar in beginsel volledig kennis moet kunnen van al hetgeen in zijn personeelsdossier is opgeslagen, tenzij zwaarwichtige belangen zich daartegen verzetten. De Raad heeft dit neergelegd in een uitspraak van 2 november 1995, gepubliceerd in de TAR van 1996 onder nummer 3. In die uitspraak maakt de Raad duidelijk dat stukken waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn neergelegd van bestuurders of ambtenaren over degene op wie het dossier betrekking heeft niet voor hem verborgen mogen worden gehouden. Op 24 november 2005 ( TAR 2006/24) oordeelde de Raad dat het niet in strijd was met de Wbp of een andere geschreven of ongeschreven regel om in het kader van sollicitatie informatie uit het personeelsdossier van een gewezen ambtenaar te verstrekken aan een potentiële werkgever, ondanks het feit dat de betrokken kandidaat daar niet om had gevraagd. Het bijzondere was wel dat het hier ging om twee diensten die beiden ressorteerden onder dezelfde minister, hetgeen de Raad tot de conclusie bracht dat het daar niet ging om het verstrekken of doorzenden van gegevens, maar om het raadplegen of gebruiken van gegevens door een en dezelfde “verantwoordelijke”, zoals de gegevensbeheerder in de terminologie van de Wbp heet.

Mij is niet bekend of de Raad ook al eens de staf heeft gebroken over ongevraagde verstrekking door het ene bevoegd gezag aan het andere, zodat niet met zekerheid is te zeggen of de Raad in die situatie tot dezelfde conclusie zal komen. In elk geval mag wel worden aangenomen dat de Raad anders dan voorheen het toetsingskader van de Wbp zal hanteren bij de beantwoording van de vraag of al dan niet terecht gegevens zijn verwerkt, terwijl in oudere uitspraken wel werd overwogen dat de voorloper van de Wbp op een verzoek om inzage te geven in het personeelsdossier naar haar strekking niet rechtstreeks van toepassing was. Ook in de hiervoor genoemde uitspraak uit 1995 was dat nog zo.

De toepasselijkheid van de Wbp maakt nog niet dat de inhoud van een personeelsdossier naar huidig inzicht aan de openbaarheid onttrokken mag blijven. De wetgever heeft namelijk in de Wbp verankerd dat gegevensverwerking is toegestaan om een wettelijke verplichting na te komen waaraan de verantwoordelijke onderworpen is en daarbij had hij ook het oog op de plicht tot openbaarmaking die is opgenomen in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Die wet verplicht informatie die binnen het bereik valt voor een ieder openbaar te maken, zonder aanzien des persoons en ongeacht het belang dat iemand bij kennisneming van de betreffende informatie heeft.

Omdat voor de toepassing van de Wob alle burgers gelijk zijn, betekent openbaarmaking aan de een dat openbaarmaking aan de ander niet kan worden geweigerd. Wie zich met een beroep op die wet inzage wil verschaffen in gegevens uit een personeelsdossier, dwingt daarmee de overheidswerkgever om te beoordelen of de gevraagde informatie is neergelegd in een document, betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid en vervolgens -in het bevestigende geval- of er gronden zijn die aan gehele of gedeeltelijke openbaarmaking in de weg staan.

Blijkens de jurisprudentie mogen gegevens over adressen, woonplaatsen en gezondheid in elk geval als strikt persoonlijke gegevens worden aangemerkt, waarvan de verstrekking inbreuk zou maken op de persoonlijke levenssfeer van de betrokken individuen. Als die niet al publiekelijk bekend zijn geldt hetzelfde voor namen. In het algemeen geldt dat echter niet voor gegevens die betrekking hebben op het ambtshalve functioneren, waarbij de grens volgens de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ruim moet worden getrokken. Een rapport waarin slechts feiten en omstandigheden worden beschreven die op basis van onderzoek zijn komen vast te staan zal in beginsel openbaar zijn, met dien verstande dat moet worden nagegaan of in dat rapport gegevens zijn opgenomen die betrekking hebben op de persoonlijke levenssfeer van een betrokkene, en zo ja of het belang van het verstrekken van die informatie opweegt tegen het belang van de eerbiediging van die persoonlijke levenssfeer. Als kan worden voorkomen dat die gegevens tot een bepaalde persoon worden herleid door diens naam weg te lakken, zal dat middel moeten worden ingezet en mag er niet voor worden gekozen het rapport niet openbaar te maken. Als dat niet kan, bijvoorbeeld omdat de persoon om wie het gaat al bekend is, moet worden bezien of diens privacybelang afdoende kan worden gewaarborgd door delen uit het rapport onleesbaar te maken.

Personeelsdossiers gaan in elk geval voor een deel ook over centen. Wat men verdient houden veel mensen graag voor zichzelf en ook de Afdeling lijkt de opvatting te huldigen dat de salarisschaal waarin een ambtenaar is ingepast in een opgevraagd document mag worden weggelakt, net als het bedrag dat men over een bepaalde periode heeft verdiend. Ik ontleen dat aan de uitspraak van 20 juni 2007, LJN BA7618. Dat geldt dan weer niet zonder meer voor declaraties voor dienstreizen, met inbegrip van de onderliggende bonnen en facturen, zo leert ons de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2000 over de zakelijke handel en wandel van een vroegere minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (LJN AA 5630, o.a. TAR 2000/80). Nummers van bankrekeningen en creditcards zijn uiteraard wel strikt persoonlijk en mogen worden weggehaald, maar voor het overige moet per aangelegenheid en per document worden bekeken wat zwaarder weegt: de privacy of het belang van openbaarmaking.

Toch is de grens niet altijd even scherp te trekken. De vraag is namelijk wanneer iets ophoudt een bestuurlijke aangelegenheid te zijn en louter betrekking heeft op een interne aangelegenheid van het bestuursorgaan. Op 4 februari 1997 vond de president van de arrondissementsrechtbank te Assen nog dat aan een bepaalde ambtenaar inzage mocht worden onthouden in gegevens uit het personeelsdossier van collega’s die betrekking hadden op de waardering van de door hen vervulde functie. Met verwijzing naar een oudere uitspraak van de voorloper van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State vond de president dat functiewaardering speelt binnen het ambtenarenbestand en zodanig met het ambtenaarschap is verweven dat niet gesproken kan worden van een aangelegenheid van bestuurlijke aard. De president trok die conclusie in een zaak waarin het verzoek om inzage in documenten tot doel had een beroep te onderbouwen dat de indiener van dat verzoek had aangespannen tegen een ingreep in zijn rechtspositie, genomen door hetzelfde bestuursorgaan dat over het verzoek tot openbaarmaking moest beslissen.

Dat komt ook nu vaker voor, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de uitspraak van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 1 september 2010 (TAR 2011/13). In die uitspraak overwoog de afdeling dat het toetsingskader voorzien in de Wob ter beoordeling of stukken aan een ieder openbaar gemaakt kunnen worden niet dienstig was aan het doel waartoe in dat geval om openbaarmaking was verzocht, zijnde het naar behoren voeren van een ontslagprocedure. Ik leid daaruit af dat nog steeds kan worden verdedigd dat de Wob niet van toepassing is op een verzoek om inzage in documenten, die niet zijn opgenomen in het eigen personeelsdossier, louter met het doel die documenten te gebruiken in een procedure tegen de eigen werkgever. Ten aanzien van die documenten, die gaan over de rechtspositie van een collega, kan dus niet zondermeer worden aangenomen dat de algemene openbaarmakingregeling van de Wob de vertrouwelijkheid die de Wbp beoogt te beschermen opzij zet.

Er blijft dan nog één belangrijke vraag onbeantwoord. Hoe moet worden omgegaan met gegevens over een afkoopsom of een ontslaguitkering, opgenomen in een minnelijke regeling, ten aanzien waarvan een beroep wordt gedaan op de Wob? Het is mij niet bekend of de Afdeling zich ooit expliciet heeft uitgelaten over een weigering in dergelijke gegevens inzicht te geven. Het is wel bekend dat een geheimhoudingsbeding voor de te maken afweging in het kader van de Wob niet relevant is, tenzij het gaat om gegevens die slechts op grond van een belofte tot geheimhouding zijn verstrekt. In het licht van de hiervoor besproken uitspraak uit 2007 kan het naar mijn opvatting zeer wel verdedigbaar zijn te stellen dat ook die gegevens uit een minnelijke regeling mogen worden doorgehaald, zodat de vraag rijst welke ‘nieuwswaarde’ het opvragen van een dergelijk document –in de wandeling wel aangeduid met de term ‘wobben’ – dan nog zou kunnen hebben.

Zoals uit het voorgaande volgt is de grens tussen openbaarheid en vertrouwelijkheid niet altijd eenduidig te trekken. In algemene zin kan slechts worden vastgesteld dat bij een verzoek om inzage in het personeelsdossier de Wbp leidend is, ongeacht door wie een dergelijk verzoek wordt gedaan. Als het verzoek komt van de ambtenaar op wie het dossier ziet zelf, heeft hij er in beginsel recht op van de volledige inhoud van het dossier kennis te nemen. Wordt het verzoek gedaan door een derde, niet zijnde een college die daarmee denkt in een procedure tegen zijn werkgever zijn standpunt te onderbouwen, is de Wob in principe van toepassing en zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld of een weigeringsgrond uit die wet aan de (integrale) openbaarmaking van het gevraagde in de weg staat. Het personeelsdossier van wie bij de overheid werkt hangt dus in een glazen kast, ook al zijn er stukjes van dat glas gematteerd. Misschien heb ik niet goed opgelet, maar in de discussie over het afschaffen van de ambtelijke status heb ik dat argument nog niet gehoord.

Vincent van Cruijningen