Van school verwijderd: is dat een straf?

De verwijderde leerling en/of zijn ouders zullen deze vraag waarschijnlijk wel met ‘ja’ beantwoorden. Dit ongeacht welke reden de school voor de verwijdering heeft gegeven. Een school daarentegen zal een verwijdering lang niet altijd als straf beschouwen.  Met name niet in het geval een leerling vanwege zijn behoefte aan specifieke zorg van school wordt verwijderd en naar een school gaat waar die zorg wel kan worden verleend (passend onderwijs).  Anders ligt dit bij verwijdering als gevolg van wangedrag. In zo’n geval zal ook de school de verwijdering als bestraffende maatregel aanmerken. Hoe de verwijdering dan juridisch geduid moet worden lag voor in de zaak waarover de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) op 13 december 2017 heeft geoordeeld.

Aan de beslissing om een leerlinge van een openbare scholengemeenschap in Almere te verwijderen, lag het verwijt ten grondslag dat zij betrokken was geweest bij een geweldsincident. Dit incident had buiten school, tijdens schooltijd, jegens een medeleerlinge plaatsgevonden. Het slachtoffer had lichamelijk letsel opgelopen en werd opgenomen in het ziekenhuis. Met betrekking tot dit incident is de betrokken leerlinge strafrechtelijk veroordeeld. Die veroordeling is onherroepelijk.

Het bezwaar tegen de verwijdering is ongegrond verklaard, het daartegen ingestelde beroep bij de rechtbank eveneens. De leerlinge stelde uiteindelijk zelf hoger beroep in bij de Afdeling. Zij stelde dat de verwijdering een straf (‘criminal charge’) was, zoals bedoeld in artikel 6 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Zij meende dan ook dat dat haar onschuld uitgangspunt moest zijn (onschuldpresumptie) en dat het strafrechtelijke bewijsrecht moest worden toegepast. Dit laatste brengt mee dat aan de eisen van de bewijsvoering door, in dit geval, de school, veel strengere eisen worden gesteld dan wanneer de verwijdering niet als ‘criminal charge’ wordt beschouwd. In dat geval volstaat het om de feiten aannemelijk maken.

Voor de beoordeling van de stelling knoopt de Afdeling eerst aan bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het gaat hier immers om een beslissing van het bestuur van een openbare school. Dit bestuur is in de meeste gevallen een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, lid 1 onder b Awb. Artikel 5:2 Awb omschrijft de verschillende soorten sancties die een bestuursorgaan kan opleggen. “Bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.”

Voor het antwoord op de vraag of de verwijdering als een bestraffende sanctie moet worden gezien, verwijst de Afdeling naar een eerdere uitspraak. Die uitspraak had betrekking op een maatregel van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR). Het CBR had in een aantal gevallen het net behaalde rijbewijs ingetrokken omdat de betrokken examinator had gefraudeerd bij het afnemen van examens. De fraude bestond uit een te soepele toepassing van de rijvaardigheidseisen. Kandidaten die al vele malen elders rijexamen hadden gedaan, soms wel 10 keer, slaagden bij deze examinator steeds in één keer. De examinator liet zich hier overigens voor betalen. Er bestonden dan ook twijfels of de kandidaten wel aan de eisen voldeden. Het CBR had de gedupeerden bij het intrekken van het rijbewijs tegelijkertijd aangeboden tegen beperkte kosten opnieuw examen te doen. Hier was volgens de Afdeling dan ook geen sprake van het toevoegen van nadeel aan de gedupeerden. Verder speelde in de afweging van de Afdeling een rol dat de beslissing van het CBR erop gericht was de veiligheid van het wegverkeer te waarborgen.

Voor wat betreft de beslissing omtrent de verwijdering overweegt de Afdeling dat deze beoogde rust en veiligheid op en rond de school te waarborgen en niet gericht was op de benadeling van de leerlinge. De Afdeling merkt de verwijdering naar nationaal recht aan als een ordemaatregel en overweegt dat de verwijdering ook anderszins niet als een punitieve sanctie kan worden aangemerkt. Het enkele feit dat de verwijdering ingrijpend is voor de leerlinge maakt nog niet dat deze, gelet op de aard en het oogmerk van de maatregel, als ‘criminal charge’ heeft te gelden.

Wat mij betreft had deze wat algemene motivering aangevuld kunnen worden door te verwijzen naar de zorgplicht die op een school rust. Er kan immers pas verwijderd worden als een andere school bereid is om de betreffende leerling toe te laten. Juist dit punt leidt er mijns inziens toe dat een beslissing om een leerling te verwijderen niet beoogt nadeel aan de overtreder toe te brengen. De leerling kan de schoolloopbaan namelijk ononderbroken voortzetten.

Wat in het normale spraakgebruik dan ook wordt begrepen onder ‘straf’, hoeft dat in juridische zin, gelukkig, dus niet te zijn. Toch lijkt het wel verstandig om de aanduiding van de verschillende ‘straffen’ op scholen expliciet in het kader te plaatsen van het waarborgen van de goede gang op school, de eenduidige uitvoering van het pedagogisch beleid, etc. Een toelichting in het leerlingenstatuut en de schoolgids ligt daarbij voor de hand. Juridische haarkloverij over een terechte maatregel na wangedrag wordt hiermee mogelijk voorkomen.

Iets anders is nog dat in het geval van een verwijderingsbeslissing en een geschil daarover, ook de Geschillencommissie passend onderwijs ingeschakeld kan worden. De behandeling van het geschil door de commissie vindt plaats tijdens de bezwaarfase. Zie in dit verband artikel 27c WVO.  Voorzien is, dat de commissie met name ingeschakeld wordt in het geval van verwijdering van een leerling in het kader van passend onderwijs. De commissie geeft namelijk een oordeel, rekening houdend met het schoolondersteuningsprofiel en het ondersteuningsplan (artikel 27c, lid 3 WVO). De uitspraak van de Geschillencommissie d.d. 28 november 2017 – oordeel 107900 (delen foto’s op Instagram) laat echter zien dat de commissie ook zonder dat van enig verband met passend onderwijs sprake is, een oordeel geeft over een verwijderingsbeslissing.

Niet voor juridische haarkloverij, maar wel om te zorgen dat een ingrijpende beslissing zoals de verwijdering van een leerling de rechterlijke toets zal doorstaan, is het in het algemeen raadzaam voor een school om zich tijdig te voorzien van bijstand.