Persoonlijk belang wethouder bij besluit over omgevingsvergunning?

Opzienbarende uitspraak

Onlangs heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een opzienbarende uitspraak gedaan over een omgevingsvergunning, waarbij de conclusie was dat sprake was van schending van artikel 2:4, lid 2 Awb. Het resultaat was dat een besluit inzake een omgevingsvergunning vernietigd werd. Volgens de Afdeling had het college van burgemeester en wethouders niet voldaan aan de zorgplicht die inhoudt dat het voorkomt dat de besluitvorming niet meer voldoet aan de in het eerste lid van artikel 2:4 Awb neergelegde norm (het verbod van vooringenomenheid). In artikel 2:4 Awb staat dat een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid dient te vervullen en dat het bestuursorgaan ertegen dient te waken dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen, die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.

Tot nu toe is het zelden voorgekomen dat een besluit werd vernietigd wegens strijd met het verbod van vooringenomenheid. Zie daarover de Capra-bundel Integriteitsregels in het publieke domein, hoofdstuk 5, ‘Besluitvorming zonder vooringenomenheid’.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State lijkt in haar uitspraak van 28 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1682) haar koers enigszins te hebben verlegd. Wat was er aan de hand?

Gecorrumpeerde besluitvorming?

Het college van burgemeester en wethouders van Veere had een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een ‘vitaliteitshotel’. Aan de besluitvorming had een wethouder deelgenomen, die enige tijd daarvoor een appartementsrecht had gekocht in een ander hotel. Daarbij was een projectontwikkelaar betrokken, die bemiddelde bij de verhuur van dat door de wethouder gekochte hotelappartement. Diezelfde projectontwikkelaar had het initiatief genomen voor het nieuwe vitaliteitshotel. In de procedure tegen de omgevingsvergunning werd het standpunt ingenomen door één van de betrokken partijen dat het college met vooringenomenheid had gehandeld en dat de besluitvorming over het vitaliteitshotel ‘gecorrumpeerd’ was.

Van belang was dat er een integriteitsonderzoek had plaatsgevonden, waarvan één van de conclusies was dat de wethouder een persoonlijk financieel belang had bij een goede relatie met de projectontwikkelaar, die meerdere projecten had in Veere en waarmee het bestuur verschillende relaties onderhield. Uit het onderzoek bleek verder dat de wethouder maatregelen had getroffen om zijn onafhankelijkheid te waarborgen, maar dat hij er niet in was geslaagd om dat doel te bereiken.

Besluitenlijst

De Afdeling concludeerde dat uit de besluitenlijst niet bleek dat de wethouder zich van stemming had onthouden. Volgens de Afdeling had hij dat wel moeten doen, gelet op de conclusies van het integriteitsonderzoek en een brief van het college zelf, waarin het college erkende dat betrokkene zich van stemming had moeten onthouden.
Op basis van de uitspraak is onduidelijk of er aanwijzingen waren dat de zakelijke relatie met de projectontwikkelaar onder druk zou kunnen komen te staan door een ongunstig collegebesluit over het vitaliteitshotel. Ik zou mij kunnen voorstellen dat daar discussie over mogelijk is. De Afdeling gaat er echter zonder meer vanuit dat er een persoonlijk belang is vanwege de uitkomst van het integriteitsonderzoek en de genoemde brief van het college.

Zorgplicht van het college

Het enige relevante punt dat namens het college naar voren werd gebracht, was dat het niets had uitgemaakt als de wethouder zich van stemming had onthouden, omdat er een ruime meerderheid was voor het besluit. Daar komt het college echter niet mee weg. Volgens de Afdeling was het feit dat de wethouder had deelgenomen aan de stemming, terwijl het college achteraf heeft erkend dat hij dit niet had mogen doen, genoeg reden voor het oordeel dat het college de zorgplicht van artikel 2:4 Awb niet in acht heeft genomen.

Waakzaamheid

Het gaat hier om een buitengewoon strenge uitspraak van de Afdeling, waarin ongetwijfeld de bijzondere omstandigheden van deze casus (de conclusies in het integriteitsonderzoek en de gewraakte brief van het college zelf) een belangrijke rol spelen. Betekent deze uitspraak nu dat een wethouder zich al van deelname aan besluitvorming moet onthouden als het gaat over subsidie aan de lokale voetbalvereniging, terwijl zijn zoon daar voetbalt? Nee dus. Wel is echter waakzaamheid op zijn plaats. Ook wordt een appèl gedaan op de zorgvuldigheid van besluitvorming. De uitspraak roept tal van vragen op, zoals:

• Hoe zou de uitkomst zijn geweest zonder de erkenningsbrief? Zou de Afdeling dan ook een persoonlijk belang hebben aangenomen?
• Is het nog steeds zo dat de maatstaf voor wethouders anders is dan die voor raadsleden? Wat is de consequentie van de nieuwe Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur (waarin onder andere staat dat artikel 2:4 Awb niet van toepassing is)?
• Wanneer is nu precies sprake van beïnvloeding van de besluitvorming?

Aandachtspunten

Los daarvan zijn er meer algemene aandachtspunten:

1. Zorg voor een goede risicoanalyse. Capra verzorgt al sinds jaar en dag risicoanalyses ten behoeve van bestuurders, waaronder wethouders, waarbij onder meer dit aspect uitvoerig onder de aandacht wordt gebracht.
2. Wees zorgvuldig bij de besluitvorming en vraag waar nodig advies over de mogelijke consequenties van deelname aan beraadslaging en besluitvorming door bepaalde personen.
3. Let erop dat integriteitsonderzoeken volgens de regelen der kunst worden uitgevoerd. Capra Advocaten heeft daarvoor een uitvoerig protocol ontwikkeld, dat onlangs is geactualiseerd en dat door Capra zelf wordt gebruikt bij integriteits- en overige feitenonderzoeken. Dergelijke onderzoeken zijn in de loop der tijd herhaaldelijk in rechte getoetst en konden de toets der kritiek steevast doorstaan.
4. Zorg voor bewustwording aan de zijde van bijvoorbeeld college- en raadsleden. Integriteit.nl verzorgt al sinds jaar en dag workshops over integriteit en maakt gebruik van een geautomatiseerd systeem (module), waarbij bewustwording centraal staat.

Vragen? Bel ondergetekende of uw vaste contactpersoon bij Capra c.q. Integriteit.nl