Huishoudelijke hulp en de WMO 2015

Invoering van de WMO 2015

Met ingang van 1 januari 2015 is de nieuwe WMO 2015 in werking getreden. De WMO 2015 heeft de WMO 2007 vervangen en maakt onderdeel uit van een decentralisatie van taken uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten naar de gemeenten. De gemeenten worden in dat verband geacht de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking te ondersteunen.

Een van de onderwerpen die bij die ondersteuning aan de orde kan komen is het verstrekken van huishoudelijke hulp. De invoering van de WMO 2015 is gepaard gegaan aan een korting van 40% op het budget voor de huishoudelijke hulp.

Deze budgetkorting is voor de gemeenten aanleiding geweest om de wijze waarop en de mate waarin huishoudelijke hulp ter beschikking wordt gesteld nadrukkelijk onder de loep te nemen. De gemeenten hebben gezocht naar manieren  waarop enerzijds recht werd gedaan aan de doelstellingen van de WMO 2015 en anderzijds zou worden voorkomen dat zij – de gemeenten – het financiële slachtoffer zouden worden van de decentralisatie.

De zoektocht door de  (afzonderlijke) gemeenten leverde een reeks van verschillende benaderingen op. De gemeenschappelijke noemer van die benaderingen was veelal dat huishoudelijke hulp niet langer als een maatwerkvoorziening, als bedoeld in de WMO, werd aangemerkt maar als een algemene voorziening, eveneens een begrip uit de WMO.

Daar waar een maatwerkvoorziening specifiek gericht is op het individu, met daaraan  gekoppeld een navenant onderzoek naar de hulpvraag en de wijze waarop die hulpvraag vertaald dient te worden in op maat gesneden ondersteuning, is een algemene voorziening een in beginsel vrij toegankelijke voorziening voor personen die aan de doelgroep-voorwaarden voldoen. Over die voorwaarden kan door de gemeente beleid worden vastgelegd in een beleidsplan.

Het kwalificeren van huishoudelijke hulp als een algemene voorziening bood de gemeenten de mogelijkheid – althans zo werd dat ervaren – om de toegang tot die voorziening te normeren en via die normering een versobering toe te passen. Aldus werd een oplossing gezocht voor de korting van 40% op het budget van de huishoudelijke hulp.

Een golf van procedures

Het nieuwe beleid van de gemeenten bracht in de loop van 2015  een stortvloed aan juridische procedures teweeg. De juridische vragen die daarbij werden opgeworpen waren heel divers als gevolg van de grote verscheidenheid aan beleidskeuzes die door de afzonderlijke gemeenten waren gemaakt. De rode lijn in de procedures was echter veelal de verbazing c.q. ontzetting bij de cliënten dat de mate en kwaliteit van ondersteuning sterk was gereduceerd terwijl de hulpbehoefte ongewijzigd was gebleven.

In eerste aanleg hebben veel rechtbanken al forse kritiek geuit op de interpretatie van de WMO 2015 zoals die door de gemeenten in het beleid werd  neergelegd.
Zo oordeelde de Rechtbank Gelderland dat de (enkele) financiële regeling van een gemeente niet als een algemene voorziening als bedoeld in de WMO kon worden gezien (ECLI:NL:RBGEL:2015:2775). De Rechtbank Oost-Brabant overwoog dat de vermelding dat een voorziening “een schoon en leefbaar huis” garandeert, onvoldoende objectief bepaalbaar was (ECLI:NL:RBOB:2015:3181). De Rechtbank Rotterdam had grote bezwaren tegen het zogenaamde resultaatgericht indiceren zonder voorafgaand zorgvuldig onderzoek (ECLI:NL:RBROT:2014:8181).

De Centrale Raad van Beroep en de WMO

Inmiddels heeft de Centrale Raad van Beroep op 18 mei 2016 in hoger beroep voor het eerst uitspraak gedaan over gemeentelijk beleid inzake de toepassing van de WMO 2015. Het betreft hierbij twee zaken van de gemeente Utrecht (ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403) en een zaak van de gemeente Aa en Hunze (ECLI:NL:CRVB:2016:1404). Verder heeft de Raad op gelijke datum een uitspraak gedaan over toepassing van de WMO 2007 inzake een beslissing van de gemeente Rotterdam, welke uitspraak echter overwegingen bevat die ook voor toepassing van de WMO 2015 van belang zijn (ECLI:NL:CRVB:2016:1491).

Wat kan uit de genoemde zaken opgemaakt worden?

In de eerste plaats hakt de Raad (ambtshalve) een knoop door voor wat betreft de vraag of huishoudelijke verzorging überhaupt onder de noemer van de WMO valt. De Raad beantwoordt de vraag bevestigend en wijst er op dat in de wetgeschiedenis geen enkel aanknopingspunt te vinden voor de stelling dat de wetgever op dit punt heeft willen breken met de WMO (2007).

Verder accepteert de Raad de hybride vorm die de gemeente Utrecht ten aanzien van het verstrekken van huishoudelijke hulp hanteert – een systeem van standaardmodules – als zijnde een maatwerkvoorziening.  Daarbij weegt de Raad mee dat namens de gemeente is aangegeven dat het een vaste gedragslijn is om af te wijken van de standaard indien daartoe de noodzaak bestaat en dat het toekennen van de modules op een onderzoek naar alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval berust. Met andere woorden, het Utrechtse systeem heeft “op papier” de kenmerken van een algemene voorziening doch de wijze van uitvoering en toepassing maakt het in de ogen van de Raad tot een maatwerkvoorziening.

Waar de Raad niet mee kan leven is het gegeven, wederom bij de gemeente Utrecht, dat de omvang van de basismodule  – 78 uur schoonmaak per jaar – niet berust op objectief onderzoek naar noodzakelijke handelingen en de frequentie daarvan, doch voortvloeit uit budgettaire overwegingen van het gemeentebestuur. De Raad verwijst daarbij naar eerdere uitspraken – ECLI:NL:CRVB:2015:4262 en ECLI:NL:CRVB:2016:430 – waarin is verwoord dat een gemeentebestuur bevoegd is om beleid te formuleren ten aanzien van het begrip “schoon en leefbaar huis”, doch waarin tevens is vastgelegd dat dergelijke regels op deugdelijk onderzoek gebaseerd dienen te zijn. Overleg met gecontracteerde zorgaanbieders en cliëntenraden is in dat verband niet toereikend.

De Raad stipuleert met zoveel woorden dat uit de gemeentelijke regels duidelijk moet worden welk niveau van “schoon” voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie de activiteiten moeten worden verricht om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning.

De Raad toont zich van zijn praktische kant door, in afwachting van nadere besluitvorming, zelf in de zaak te voorzien en de betrokkenen een hoger aantal uren huishoudelijke ondersteuning toe te kennen, een en ander gebaseerd op de laatste niet meer in geschil zijnde indicatie dan wel de normen van het CIZ Protocol Huishoudelijke Verzorging.

De gemeente Aa en Hunze had de keuze gemaakt om een algemene voorziening ten behoeve van huishoudelijke verzorging te creëren waarbij de cliënten rechtstreeks een contract aan dienden te gaan met een (particuliere) zorgaanbieder. Dat gegeven is volgens de Raad in strijd met de regels uit de WMO die er toe strekken dat de zorgaanbieder zich jegens het college van burgemeester en wethouders verbindt om een algemene voorziening te leveren. De Raad oordeelt derhalve dat er geen sprake is van een algemene voorziening in de zin van de wet. Voorts had de gemeente ook niet onderzocht of de aangeboden voorziening voor betrokkene wel financieel haalbaar was.

In de Rotterdamse kwestie was er sprake van een toekenning aan de hand van “resultaatsgebieden” (in deze context: “een schoon en leefbaar huis”). Dit resultaat diende te worden behaald door een gecontracteerde zorgaanbieder, die daartoe een zorgplan opstelde en een vast budget per cliënt  kon besteden.
De Raad oordeelt dat een dergelijke wijze van toekennen een duidelijke maatstaf ontbeert. Er wordt geen inzicht gegeven op welke wijze het gestelde resultaat zal worden bereikt. Daarmee wordt er volgens de Raad gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

Slot

Aldus zijn er door de Centrale Raad van Beroep op 18 mei 2016 enkele duidelijke piketpalen geslagen op het speelveld van de gemeentelijke WMO-toepassing. Een hele reeks van gemeenten zal het huiswerk overnieuw moeten doen. De enorme diversiteit in benaderingen zal naar verwachting enigszins afnemen. Er blijven desalniettemin nog legio juridische voetangels en klemmen over bij het interpreteren van de WMO 2015.

De auteur is niet meer werkzaam bij Capra Advocaten, voor vragen neem contact met één van onze specialisten.