Dat is beloofd!

Al dan niet gedane toezeggingen geven met grote regelmaat stof tot discussie. Die discussie kan gaan over de meest uiteenlopende onderwerpen als carrièreverloop, parkeerplaatsen, extra periodieken et cetera. Aan de ambtenaar is iets beloofd, althans hij verkeert in die veronderstelling, en hij wacht af tot de belofte wordt ingelost, of niet…Vanalles kan darbij aan de orde komen; soms is een toezegging gewoon niet gedaan, of is de wens de vader van de gedachte geweest. Soms verandert beleid, of de leidinggevende met wie het cruciale gesprek is gevoerd, is vertrokken zonder een papieren spoor van de toezegging achter te laten.

Vervelend voor de ambtenaar die zijn verwachtingen doorkruist ziet. En lastig, want de rechter maakt het de ambtenaar met geknakte verwachtingen die zich beroept op het vertrouwensbeginsel, niet gemakkelijk. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep kan een beroep op het vertrouwensbeginsel immers slechts slagen indien een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van de ambtenaar een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging heeft gedaan, zie bijvoorbeeld overweging 4.3 van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 5 augustus 2010, LJN: BN4394. Uit een eerdere uitspraak van de Raad kan bovendien begrepen worden dat het moet gaan om een schriftelijk gedane toezegging, zie de uitspraak van 1 november 2007, TAR 2008/57.

Het begint vaak al bij de eis dat de toezegging door een bevoegd orgaan gedaan moet zijn. Vaak beroept een ambtenaar zich op afspraken met P&O-adviseurs, maar die zijn doorgaans niet bevoegd om bijvoorbeeld een toezegging over plaatsing te doen. Vervolgens moet de toezegging ‘uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd’ zijn gedaan. Ook daarvan is niet snel sprake. In kwesties over het vertrouwensbeginsel worden door de ambtenaar vaak e-mails, gespreksverslagen, agendanotities en dergelijke op tafel gelegd, maar dat mag de ambtenaar zelden baten, – ook niet in de aangehaalde kwestie, waarin de ambtenaar verwees naar memo’s.

Op zich zijn de strenge eisen die de rechter stelt aan een beroep op het vertrouwensbeginsel logisch en verdedigbaar. Als er al sprake is van een harde toezegging, moet de ambtenaar er maar voor zorgen dat deze door de juiste persoon duidelijk wordt vastgelegd, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 24 september 1998, TAR 1998/171. De Raad schreef in deze uitspraak “Appellant heeft nagelaten de informatie welke hij stelt te hebben gekregen schriftelijk te doen bevestigen”, en dat brak hem op. In de praktijk zal allicht vaak blijken dat een functionaris niet bereid is een al dan niet veronderstelde mondelinge toezegging op papier te zetten. De ambtenaar weet dan waar hij aan toe is.

De ambtenaar bij wie een bepaald vertrouwen is gewekt, vist niet altijd achter het net, zelfs niet indien de gedane toezegging niet gedaan is door een daartoe bevoegde functionaris. De recente uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 27 januari 2011, LJN: BP3840 vormt een goed voorbeeld van hoe het anders kan uitpakken. In die kwestie beriep de ambtenaar zich op de toezegging dat hij na plaatsing in een hoger ingeschaalde functie na zes maanden bij een goede beoordeling bevorderd zou worden. De Raad ging onder overweging 4.3 na of de afspraak waarop de ambtenaar zich beriep tussen partijen had te gelden en antwoordde die vraag bevestigend. Daarbij speelden de volgende factoren een rol.

• Omstreeks de plaatsing in de hogere functie en bevordering was er sprake van gewijzigd beleid, waarbij het oude beleid gunstiger was voor de ambtenaar dan het nieuwe. Het nieuwe beleid was volgens de Raad na de gedane toezegging op Intranet bekend gemaakt.
• De ambtenaar had van zijn leidinggevende vernomen dat hij conform het oude beleid bevorderd zou worden.
• Bij een arbeidsvoorwaardengesprek beriep de ambtenaar zich op gewekte verwachtingen, welke verwachtingen de PMA (?) zou verifiëren. Deze PMA vertelde de ambtenaar vervolgens dat hij niet de dupe mocht worden van het nieuwe beleid.
• Ook later, in het verslag van het startgesprek met de nieuwe leidinggevende, werd de afspraak gedetailleerd en ondubbelzinnig herhaald.
• De hogere leidinggevende bevestigde de afspraak later in een e-mail.

Tegen de achtergrond van deze factoren, die overduidelijk wezen in de richting van een toezegging, slaagde het formele beroep van de werkgever op de onbevoegdheid van de PMA niet.

Daarbij achtte de Raad het belangrijk dat er geen sprake was van een onmiskenbaar foute toezegging, maar juist van een onduidelijke situatie waarbij het bij uitstek aan de PMA en betrokken leidinggevende was om duidelijkheid te verschaffen. Ook al waren zij wellicht niet bevoegd (zo lees ik het), onder deze omstandigheden behoorde het verschaffen van duidelijkheid tot hun ‘domein’. Het gevolg was dat het bevoegd gezag onder deze omstandigheden gebruik had moeten maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid van het nieuwe beleid (zie ook artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht).

Stel nu dat het beroep van de werkgever op de onbevoegdheid wel was geslaagd? Veel hangt dan af van het karakter van de ambtenaar, maar het resultaat was dan mogelijk geweest dat de ambtenaar in kwestie gefrustreerd was geraakt. Welke waarde kan hij nog toedichten aan uitspraken van P&O of zijn leidinggevende? Bevorderlijk voor de verhoudingen is dat niet.

Daarom verdient het met name voor P&O-ers aanbeveling om – uiteraard – zo goed mogelijk informatie te verschaffen als daarom gevraagd wordt, maar tevens te waken voor het wekken van verwachtingen die niet waargemaakt kunnen worden.