Over het opheffen van functies

Dit artikel gaat over het opheffen van functies, en vooral van generiek (algemeen) beschreven functies, zoals bij universiteiten. In het kader van een reorganisatie kunnen functies opgeheven worden. De redenen hiervoor kunnen divers zijn: minder budget van decentrale overheid, efficiënter maken van de organisatie, geen behoefte meer aan bepaald werk, bezuinigingen, etc. Het afgelopen jaar, en ook zeer recent nog, heeft de Centrale Raad van Beroep (‘de Raad’) hierover enkele uitspraken gewezen .Hierna ga ik in op deze zaken, die zich overigens – opvallend genoeg- alle afspeelden in de universitaire wereld. Ook in die sector zijn werkgevers blijkbaar genoodzaakt, vaak vanwege financiële redenen, keuzes te maken: welk wetenschappelijk onderzoek wel en welk onderzoek niet?

Het is de moeite waard deze uitspraken eens nader onderde loep te nemen, juist ook vanuit het perspectief van het beschrijven van functies. Deze beschrijvingen worden steeds algemener en beperkter: het functieboek wordt dunner. Maar is dat echt wel zo? Geven de uitspraken van de Raad wellicht richting aan een antwoord op deze vraag? Het antwoord op de laatste vraag is: ja.

Eerst enkele algemene opmerkingen over het opheffen van functies.

Algemeen

Uitgangspunt is dat een overheidswerkgever in beginsel vrij is om de eigen organisatie naar eigen inzicht in te richten.Dit kan betekenen dat in de loop van de tijd functies gewijzigd worden. Het kan ook zijn dat het aantal fte’s van een bepaalde functie wordt verlaagd (overtolligheid) of dat functies zelfs helemaal verdwijnen (opheffingfunctie). In beide gevallen zullen medewerkers boventallig worden verklaard. Maar er is ook een belangrijk verschil: bij overtolligheid zal er sprake zijn van een bepaalde ontslagvolgorde, bijvoorbeeld op basis van diensttijd. Bij het opheffen van een functie is van een ontslagvolgorde geen sprake. In beginsel zijn alle medewerkers van wie de functie is opgeheven, met ontslag bedreigd.

Maar wat is eigenlijk een functie? Volgens de jurisprudentie van de Raad gaat het bij een functie c.q. betrekking om ‘het samenstel van werkzaamheden dat de ambtenaar feitelijk verricht met inbegrip van de betekenis hebbende omstandigheden waaronder die werkzaamheden moeten worden verricht’. Uit de laatste woorden blijkt dus ook dat de organisatorische inbedding c.q. setting van belang is. Of er sprake is van een opheffing van een functie, is daarom afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden.

Ook zonder uitdrukkelijk formeel besluit kan sprake zijn van opheffing van een functie, omdat het samenstel van opgedragen taken feitelijk niet meer bestaat. Het feit dat de werkzaamheden blijven bestaan, zij het over andere ambtenaren verdeeld, doet er verder niet aan af dat de betrekking kan zijn opgeheven. Aan de opheffing van een functie moeten voorts zakelijke motieven ten grondslag liggen. Indien de opheffing in overwegende mate in het teken staat van het streven een bepaalde ambtenaar te ontslaan, kan het opheffenvan de functie dus niet dienen als ontslaggrond (het verbod van ‘détournement de pouvoir’).

Is hier iets in veranderd? Hoe luidt de recente jurisprudentie op dit terrein?

Jurisprudentie

In de eerste plaats de zaak (LJN: BX2797) waarbij een hoogleraar primair ontslag was verleend wegens opheffing van de functie en subsidiair wegens ongeschiktheid voor de functie. De Raad oordeelt in de uitspraak van 26 juli 2012 dat onmiskenbaar is dat de opheffing van de betrekking niet van doen heeft met het vervallen van het samenstel van werkzaamheden, maar is ingegeven door disfunctioneren en de wens de hoogleraar te ontslaan. De opvatting van het bevoegd gezag dat er geen sprake was van een reorganisatie, omdat het slechts om de functie van de hoogleraar ging, wees daar op. De andere medewerkers van de betreffende vakgroep waren ook ondergebracht bij andere vakgroepen. Het besluit tot opheffing van de functie berustte daarmee op een onjuiste grondslag en het bevoegd gezag had zijn bevoegdheid voor een onjuist doel gebruikt (détournement de pouvoir). Een vergaand oordeel, dat niet vaak geveld wordt.

In de tweede plaats twee -nagenoeg gelijk luidende -uitspraken van de Raad van 29 november 2012 (LJN: BY4609 en 4642). Het betrof twee medewerkers die waren aangesteld als universitair docent. De universiteit had enkele secties van de betreffende faculteit opgeheven. Volgens de Raad vloeide de opheffing van de functie voort uit een reorganisatiebesluit. De Raad merkt op dat aan het bevoegd gezag vrijheid toekomt bij het bepalen van de inrichting van de organisatie. De keuzes daarbij berustten volgens de Raad op zakelijke en objectieve gronden. De betreffende functies waren niet teruggekeerd in de organisatie. Aan de ter zake geldende eisen, zoals opgenomen in het sociaal plan, werd niet voldaan. Daarbij is de Raad uitgegaan van de werkzaamheden die laatstelijk werden verricht en die waren vastgelegd in een door de medewerkers ondertekende ‘Inventarisatie feitelijk opgedragen werkzaamheden’. Dat de medewerkers in staat waren onderzoek te verrichten in andere secties was daarbij niet relevant.

In de derde plaats de uitspraak van de Raad van 4 april 2013 (LJN: BZ6366). Ook in deze zaak oordeelde de Raad dat de opheffing van de functie voortvloeide uit het reorganisatiebesluit. Aan dit reorganisatiebesluit kleefden geen gebreken. De door de medewerker geplaatste kanttekeningen bij de financiële noodzaak voor de reorganisatie waren door het bevoegd gezag gemotiveerd weersproken. Voor de suggestie dat de besluitvorming op vooringenomen wijze tot stand was gekomen waren geen concrete aanwijzingen te vinden. Omdat het onderzoeksgebied was komen te vervallen, was de functie van de betreffende hoogleraar komen te vervallen. De (voormalig) hoogleraar had de Raad er niet van kunnen overtuigen dat het samenstel van werkzaamheden feitelijk en in dezelfde omvang door hemzelf of door anderen was voortgezet. De stelling dat de hoogleraar zijn oude functie was blijven uitoefenen, werd door het bevoegd gezag gemotiveerd weerlegd. Het ging immers om een gering onderdeel daarvan, welke werkzaamheden bovendien een tijdelijk karakter hadden.

Commentaar

De conclusie is dat de genoemde uitspraken vooral een bevestiging zijn van de jurisprudentie die er al was. Bijna al de opmerkingen die hiervoor zijn gemaakt, komen in de uitspraken terug. Zelfs het verbod van détournementde pouvoir. Het algemene kader geldt dus nog steeds. Dit neemt niet weg dat één aspect wel opvalt, en in meerdere opzichten actueel is: generieke functiebeschrijvingen. Zoals aangekondigd, zeggen de uitspraken van de Raad hier iets over.

Uit de uitspraken blijkt dat er bij universiteiten sprake is van zeer globale functieomschrijvingen. Het zogenaamde Universitair Functieordenen wordt gehanteerd, en de daarin opgenomen functies zijn dus algemeen beschreven. Een generiek functieboek heeft als grote voordeel dat het veel overzichtelijker is dan bijvoorbeeld organieke functiebeschrijvingen. Door het hanteren van generieke functies, zal het functieboek aanmerkelijk dunner zijn. Bepaalde functiebenamingen komen immers veelvuldig, onder dezelfde naam, in de organisatie terug. Dat geldt bijvoorbeeld voor de functie die aan de orde was in de uitspraken van de Raad van 29 november 2012: universitair docent. Het was in die zaken niet deze algemene functie die werd opgeheven, maar de specifieke invulling daarvan (taken, setting, etc.). Het is daarom van belang zeer nauwkeurig vast te leggen waaruit de concrete werkzaamheden bestaan. Want die werkzaamheden kunnen (natuurlijk) verschillen, evenals de organisatorische setting. Het gaat dus niet om de naam van de functie, maar om de inhoud. Indien die bekend is, wordt reorganiseren eenvoudiger. Er zal minder discussie ontstaan over de vraag of de functie is opgeheven.

Dit laatste geldt niet alleen voor de universiteiten, maar ook voor andere overheden. Wat dat betreft zij verwezen naar het fenomeen van de aanstelling in algemene dienst, zoals gemeenten die sinds kort kennen (art. 2:1A CAR/UWO). Ook daarbij is het van belang, zeker indien er een reorganisatie gaat plaatsvinden, vast te leggen waaruit de exacte werkzaamheden bestaan. Deze bepalen immers of een functie opgeheven is, en of de functieongewijzigd terug komt in de organisatie. De hiervoor genoemde uitspraken zijn daarom ook voor gemeenten, en daarnaast voor alle overheden die generieke functiebeschrijvingen hanteren, van belang.

Is het functieboek door generieke functiebeschrijvingen inderdaad dunner geworden? Het lijkt er niet op. Door het inventariseren van taken etc., volgens de uitspraken van de Raad nodig om te kunnen aantonen dat een functie opgeven is, ontstaat toch weer een dik boek. Als het maar een spannend boek is!

Mark van de Laar
Capra Maastricht