Verruiming van het stakingsrecht

De laatste tijd is het nogal onrustig in stakingsland en wordt er steeds vaker, ook in de zorg, gestaakt. Vaak wordt het stakingsmiddel ingezet om druk uit te oefenen in het arbeidsvoorwaardenoverleg. Inmiddels heeft de rechter hierover de nodige uitspraken gedaan. Dit doet de vraag rijzen:  wanneer zijn collectieve stakingsacties toegestaan?

Het recht op staking in artikel 6 lid 4 ESH

Het recht op het voeren van collectieve acties van werknemers of vakbonden, waaronder begrepen het stakingsrecht, wordt in beginsel beheerst door de bepalingen van het Europees Sociaal Handvest (ESH). Het ESH is in Nederland in zijn oorspronkelijke vorm sinds 1980 van kracht, en in de herziene vorm sinds 1 juli 2006. In artikel 6, aanhef en onder lid 4, ESH wordt het recht van werknemers en vakbonden op collectief optreden erkend in gevallen van belangengeschillen met werkgevers. Dit, behoudens verplichtingen uit hoofde van reeds eerder gesloten collectieve arbeidsovereenkomsten. Wordt een collectieve actie gedekt door artikel 6 lid 4 ESH, dan brengt dat mee dat deze in beginsel moet worden geduld als een rechtmatige uitoefening van het in deze verdragsbepaling erkende grondrecht. Dit geldt ondanks de schadelijke gevolgen voor de werkgever en derden.

Bij een staking ex artikel 6 lid 4 ESH moet de rechter ervan uitgaan dat de betrokken belangen voor de vakbond en zijn leden zwaarwegend zijn. Behoudens bijzondere omstandigheden heeft de rechter dan ook niet te treden in de beoordeling van de vraag of de ene dan wel de andere partij meer of minder gelijk heeft in het arbeidsconflict dat ten grondslag ligt aan de staking. De belangen om het grondrecht van staken uit te oefenen wegen derhalve zwaar maar het recht is niet absoluut. Het wordt immers begrensd door artikel G ESH.

Beperkingen aan het stakingsrecht

Voor wat betreft de in artikel G ESH opgenomen beperkingen aan het stakingsrecht, moet kunnen worden vastgesteld dat het collectief optreden in zodanige mate inbreuk maakt op de rechten van derden of algemene belangen, daaronder dat van de volksgezondheid, dat beperkingen – maatschappelijk gezien – dringend noodzakelijk zijn. Hierbij moet acht worden geslagen op de zorgvuldigheid zoals deze in het maatschappelijk verkeer geldt. Onbeperkte uitoefening van het grondrecht is dan jegens allen die daarvan schade ondervinden, onrechtmatig. Of dit het geval is, is een vraag van proportionaliteit die slechts kan worden beantwoord door de betrokken belangen af te wegen tegen die waarop inbreuk wordt gemaakt. Hierbij wegen alle omstandigheden van het geval mee.

Redelijkheidstoets

Uit de rechtspraak valt op te maken dat een collectieve actie in de zin van artikel 6, vierde lid ESH in beginsel rechtmatig is, behalve indien op grond van een belangenafweging moet worden geoordeeld dat in redelijkheid niet tot de actie kon worden overgegaan. Dit wordt de redelijkheidstoets genoemd. Zo werd in een zaak over verpleegkundigenacties uitgemaakt dat collectieve acties in de zorg op grond van artikel 6 en G ESH onder meer onrechtmatig zijn als zij leiden tot een vermindering van de mogelijkheid tot medische verzorging, zodanig dat patiënten het gevaar lopen dat zij – mogelijk onherstelbare – schade lijden doordat onderzoek en eventuele behandeling te lang uitblijven (HR 22 november 1991, NJ 1992, 508).

Ook de Rechtbank Midden-Nederland oordeelde in kort geding op 10 juni 2015 dat de door ABVAKABO FNV aangekondigde collectieve acties in de ambulancezorg, bestaande uit het niet of beperkt ‘statussen’ door ambulancepersoneel, waren verboden (ECLI:NL:RBMNE:2015:4232). Het ‘statussen’ houdt in dat het ambulancepersoneel tijdens hun ritten statusberichten invoert in een geautomatiseerd systeem dat deze informatie doorgeleidt naar de betreffende meldkamer. Hierdoor is de ‘status’ van de ambulances op de weg steeds bekend bij de meldkamer. Voor de AZN was het niet of beperkt ‘statussen’ vanuit het oogpunt van in het bijzonder de patiëntveiligheid onacceptabel, omdat de kans bestaat dat, bijvoorbeeld een reanimatiemelding niet tijdig naar de beschikbare ambulance kan worden gestuurd die het snelst bij de patiënt kan zijn. De kortgedingrechter gaf AZN hierin gelijk.

Onlangs heeft ook de Hoge Raad zich over de rechtmatigheid van collectieve (stakings-) acties uitgelaten. De onderliggende kwestie betrof een kort geding uit 2013 tussen Amsta en ABVAKABO FNV. Amsta exploiteert in Amsterdam een aantal zorginstellingen, waarin zorgvoorzieningen worden aangeboden aan ouderen, mensen met een verstandelijke beperking en andere zorgbehoevenden. Bij Amsta zijn ongeveer 2.800 personen werkzaam. In het kort geding heeft Amsta gevorderd dat ABVAKABO FNV werd verboden bezettingen te organiseren binnen één van haar locaties, de toegang tot die locaties te belemmeren, of geluidsoverlast in de nabije omgeving van die locaties te veroorzaken. Voorts heeft Amsta gevorderd dat FNV werd gelast haar werknemers, hulppersonen en sympathisanten instructie te geven zich van dergelijke acties te onthouden.

De spelregels voor stakingen

Deze collectieve acties werden door de kortgedingrechter en ook in hoger beroep door het Gerechtshof Amsterdam, in strijd met de zogenoemde ‘spelregels’ geacht. De inzet van het stakingsmiddel was lange tijd aan deze ‘spelregels’ onderworpen. Een staking werd in principe enkel rechtmatig geacht wanneer deze werd ingezet als “ultimum remedium”, een laatste redmiddel. Hieraan moesten onderhandelingen tussen de sociale partners voorafgaan. Pas wanneer die onderhandelingen tot niets leidden, kon een staking als pressiemiddel door de vakbonden worden ingezet. Bovendien moest de staking van te voren zijn aangekondigd.

De Hoge Raad past de spelregels voor stakingen aan

Ook volgens het Gerechtshof Amsterdam zou een collectieve actie slechts geoorloofd zijn indien aan deze ‘spelregels’ werd voldaan. De Hoge Raad denkt hier echter anders over en heeft op 19 juni 2015 deze stakingsregels aangepast (HR 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1687). De Hoge Raad overwoog dat de ‘spelregels’ niet langer een zelfstandige maatstaf zijn om te beoordelen of een collectieve actie rechtmatig is. De naleving daarvan is dus niet langer een zelfstandige voorwaarde voor die rechtmatigheid. Dit neemt volgens de Hoge Raad niet weg dat die spelregels nog steeds van belang zijn bij de beantwoording van de vraag of de uitoefening van het recht op collectief optreden in een concreet geval dient te worden beperkt of verboden langs de weg van artikel G ESH. Zij zijn derhalve weliswaar niet langer als zodanig voorwaarden voor toelaatbaarheid van de actie, maar nog wel gezichtspunten bij de beoordeling of de actie moet worden beperkt of verboden. In het geval van bijvoorbeeld een algehele werkstaking hebben zij groot gewicht. Dit is echter in mindere mate het geval wanneer sprake is van een ‘prikactie’ van beperkte duur waardoor geen grote schade wordt aangericht. Hiermee strookt dat niet langer in zijn algemeenheid als een zelfstandige voorwaarde voor toelaatbaarheid van een collectieve actie kan worden gesteld dat zij als uiterste middel wordt ingezet, aldus de Hoge Raad.

Dit betekent volgens de Hoge Raad dat, indien de organisatoren van een collectieve actie aannemelijk maken dat de actie redelijkerwijze kan bijdragen aan doeltreffende uitoefening van het recht op collectief onderhandelen, deze actie onder het bereik van artikel 6 ESH valt. De collectieve actie moet in dat geval dus in beginsel worden aangemerkt als rechtmatige uitoefening van het sociale grondrecht op collectieve actie. Het ligt dan op de weg van de werkgever of de derde die eist dat de uitoefening van het recht op collectieve actie in het concrete geval wordt beperkt of uitgesloten, om aannemelijk te maken dat deze beperking of uitsluiting naar de maatstaf van artikel G ESH gerechtvaardigd is. Dit laatste is slechts het geval indien beperkingen aan het recht op collectieve actie maatschappelijk gezien dringend noodzakelijk zijn (HR 21 maart 1997, ECLI:NL:HR:1997:ZC2309, NJ 1997/437).

Wanneer zijn beperkingen aan het stakingsrecht dringend noodzakelijk?
De Hoge Raad vervolgt dat bij de beoordeling of een beperking of uitsluiting van de uitoefening van het recht op collectieve actie in het concrete geval, maatschappelijk gezien, dringend noodzakelijk is, de rechter alle omstandigheden dient mee te wegen (zie HR 30 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9402, NJ 1986/688 en HR 21 maart 1997, ECLI:NL:HR:1997:ZC2309, NJ 1997/437). Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de aard en duur van de actie, de verhouding tussen de actie en het daarmee nagestreefde doel, de daardoor veroorzaakte schade aan de belangen van de werkgever of derden, en de aard van die belangen en die schade. Opmerking verdient voorts nog dat als de actie mede personen treft met een bijzondere kwetsbaarheid in die zin dat zij afbreuk doet aan de mogelijkheid van hun verzorging, waardoor die personen worden blootgesteld aan het gevaar dat hun geestelijke of lichamelijke gezondheid wordt geschaad, de actie al snel als onrechtmatig moet worden aangemerkt (HR 22 november 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0424, NJ 1992/508). Onder dergelijke personen worden verstaan jeugdigen, gehandicapten, bejaarden, en anderen die in bijzonder mate zorg behoeven.

Collectieve acties in het verleden te streng beoordeeld

Volgens de Hoge Raad is het bevestigend antwoord op de vraag of de in rechtspraak ontwikkelde spelregels zijn nageleefd, dan ook niet (meer) van belang voor bevestigende beantwoording van de vraag of de collectieve actie valt onder de bescherming van artikel 6 ESH. Evenmin is dit zonder meer voldoende grond voor een beperking of verbod van de actie op de voet van artikel G ESH. Hoe dit voor de ‘bedrijfsbezetting’ bij Amsta moet uitvallen blijkt uit het arrest van de Hoge Raad nog niet; dat zal moeten worden uitgemaakt in de verwijzingsprocedure (als het daarvan komt).

Gelet op de inhoud van het arrest van 19 juni 2015 kan worden geconcludeerd dat collectieve acties, ook die in de zorg, waaronder onder meer worden verstaan stakingen, werkonderbrekingen, stiptheids- of langzaamaanacties, in het verleden door rechters (te) streng zijn beoordeeld en daardoor (te) snel verboden. Met het hiervoor besproken arrest van de Hoge Raad is thans voor lagere rechters echter duidelijk hoe een collectieve actie moet worden getoetst en onder welke omstandigheden een verbod of beperking kan worden opgelegd. Omdat de oude ‘spelregels’ nog als gezichtspunten blijven gelden is op dit moment onduidelijk hoe groot de impact van dit arrest zal zijn. Wel kan ervan worden uitgegaan dat werkgevers sneller dan voorheen te maken kunnen krijgen met collectieve acties van de vakbonden.

Esther van Gaal,
Praktijkgroep Zorg,
Capra Advocaten ‘s-Hertogenbosch